Estructura jurídica dels serveis socials Una perspectiva de 20 anys de construcció del sistema de protecció social de Catalunya Febrer de 2002 Marino Villa Rubio Doctor en Dret Cap dels serveis de Planificació de serveis socials del Dept. de Benestar Social de 1991-1996 Cap dels serveis jurídics de la Direcció General d'Atenció a la Infància. Departament de Justícia Resum: L'autor planteja una revisió general des del punt de vista jurídic del que ha estat l'actuació política catalana en aquests 20 anys per donar compliment als mandats de la Constitució Espanyola per a la construcció dels serveis socials, els quals van néixer fruit dels valors que propugna la CE: llibertat, justícia, igualtat i pluralisme sota un Estat Social i Democràtic de Pret. Durant la primera década de la CE va aparèixer la legislació sobre els drets constitucionals al mateix temps que l'Estatut d'Autonomia de Catalunya legislava sobre aspectes "menys transcendents". Tot això va comportar un marc normatiu confús i caòtic cap als professionals i ciutadans, afavorint que la política autonómica trobés la legitimitat necessària per a legislar el sector dels serveis socials com si fos propi, sense que aquesta fóra la millor sortida. Durant la década dels 90, va aparèixer un bon nombre de legislació bàsica catalana sobre serveis socials, època en què el Govern va comptar amb un creixement del pressupost i dels recursos dels serveis socials, deixant entreveure, però, algunes mancances a nivell de contingut en els textos legals. L'article conclou que la clau per al bon funcionament d'un sistema de recursos gradual i racional prové de la mà de la planificació com a eina dels drets socials i fonamentada a partir d'uns objectius clars, una estructura ben muntada i una bona disponibilitat pressupostària. Ara que tinc vint anys, ara que encara tinc força, que no tinc l'ànima morta... Serrat Jaca negra, luna roja, aceituna en mi alforja por más que sepa los caminos jamás llegaré a Grándola Lorca-Romeu 0.  Introducció: El repte de la construcció del sistema de protecció social al llarg de dues dècades d'autonomia política de Catalunya Es pot afirmar sense hipèrbole que dues dècades de construcció dels serveis socials a Catalunya són dues dècades de lluita pels Drets humans. Pot ser poc temps per jutjar amb perspectiva històrica el que s'ha fet i com s'ha fet, però en tornar la vista enrera es veu la necessitat d'avaluar el que estem fent perquè una dècada és molt de temps per a la vida humana. És potser el màxim que es pot esperar, el màxim de paciència que es pot demanar a un prejubilat, a un nen en desenvolupament, a un disminuït que vol viure plenament i comença a perdre esperances; sobretot quan ja han passat cinc dècades des que la Declaració universal del 1948 va col·locar al costat de les llibertats públiques els drets socials com a essència de la vida en societat. Aquestes pàgines volen ser una revisió general des de l'òptica jurídica del que ha estat l'actuació pública per donar compliment als mandats de la Constitució espanyola per a la construcció dels serveis socials que contribueixin a la realització d'aquells drets. Tot i que ens centrarem en el camp dels serveis socials estrictes, no podem deixar de fer referència a altres camps connexos vers els quals no existeix un acotament de fronteres ni materials ni legals. Així hem de començar per referir-nos a l'Estat del benestar i a la seva formulació jurídica com a Estat social i democràtic de dret. Però primer un parèntesi imprescindible: Quan es parla de l'Estat del benestar de seguida entra en memòria el fantasma de la seva crisi, idea aquesta que no podem deixar de considerar en tractar de la viabilitat del desenvolupament futur del sistema català de serveis socials. D'aquest fantasma que recorre el món actual la crisi de l'Estat del benestar es pot, d'entrada, afirmar que més sembla espantall per preservar la collita que espectre de mort, perquè els productes materials que satisfan necessitats humanes no deixen de créixer en la majoria d'estats a la vegada que la pobresa es cronifica i les institucions de protecció social creades al llarg del segle XX -la Seguretat Social principalment- per afrontar les necessitats humanes són sotmeses a desconfiança general i a crítica destructiva. Això ens porta a afirmar que el veritable perill es troba en la possibilitat d'una crisi de valors socials i de voluntats polítiques, més que d'impotència del sistema econòmic per aportar benestar a tota la Humanitat. Com que en aquest treball "anem de dècades" no està de més recordar que ja n'han passat tres des de que el 1968 Herbert Marcuse havia afirmat que no hi havia cap científic digne de consideració que no estigués d'acord en el fet que amb l'Estat del progrés científic del moment no es pogués eradicar la fam i la misèria del món. Avui ens mirem satisfets al mirall per haver fet la nostra bona acció del dia amb un donatiu a una ONG, i ens complaem que s'hagi donat el Premi Nobel d'economia a Amartya Sen, que a fi de comptes continua dient allò mateix mentre la desigualtat i la pobresa, i la fam i desnutrició i la misèria continuen creixent; però a la vegada ens costa admetre que del que en realitat cal parlar és de repartiment solidari nacional i internacional per a satisfacció equitativa de les necessitats humanes. No obstant això, tot i els embats i les dificultats per avançar, la Declaració Universal dels Drets Humans continua viva i legitima la lluita per la realització dels drets socials, els quals no ho oblidem són pilars de sosteniment de la pau mundial, i també del mateix sistema econòmic. A partir d'aquesta premissa continuarem parlant de drets subjectius, però advertint tot i que sembli perogrullada que una persona només té dret a obtenir la satisfacció d'una necessitat si hi ha obligació d'una altra a proveir-la. La DUDH ens diu que la satisfacció s'ha d'assolir per l'esforç nacional i la cooperació internacional, és a dir, per la solidaritat de tothom amb tothom, i això només és imaginable per mitjà de lleis imperatives que estableixin el quantum de l'obligació, forcin l'aportació dels no solidaris i estableixin els mecanismes gestors de la redistribució. Deia la primera Constitució democràtica espanyola, la de 1812, abocant a no dubtar Plató i Aristòtil, que l'objecte del govern és la felicitat de la nació perquè la finalitat de tota societat política no pot ser altra que el benestar de les persones que la componen. I aquest plantejament, continua inalterat en la vigent Constitució de 1978: "La Nació espanyola, desitjant establir la justícia, la llibertat i la seguretat i promoure el bé de quants la integren, en ús de la seva sobirania, proclama llur voluntat de: Garantir la convivència democràtica dins de la Constitució i de las lleis conforme a un ordre econòmic i social just. Consolidar un Estat de dret que asseguri l'imperi de la llei com a expressió de la voluntat popular. Protegir tots els espanyols i pobles d'Espanya en l'exercici dels drets humans, les seves cultures i tradicions, llengües i institucions. Promoure el progrés de la cultura i de la economia per a assegurar a tots una digna qualitat de vida. Establir una societat democràtica avançada, i col·laborar en l'enfortiment d'unes relacions pacífiques i d'eficaç cooperació entre tots els pobles de la Terra. En conseqüència, les Corts aprovaren i el poble ratificà la ja venerable Constitució política que ens empara i empara els que la critiquen i que per a uns i altres propugna com a valors superiors la llibertat, la justícia, la igualtat i el pluralisme polític. Quan es va redactar la nostra Constitució ja es parlava de crisi i es qüestionava la capacitat del poder públic per a produir benestar social, en aquell temps el pensador en clau d'humor Jaume Perich va escriure lapidàriament: "Se desmiente que en Europa vaya a desaparecer el Estado del bienestar. Lo que ocurre es que a partir de ahora dicho Estado del bienestar sólo lo podran disfrutar los ricos". Contra aquest estat d'opinió popular reaccionava precisament la Carta magna fonamentant els principis de convivència en benestar com a objectiu de l'Estat i de les comunitats autònomes que el componen. Des d'aquesta fe en la Constitució i en l'Estatut de Catalunya, refermada pels més de vint anys de progrés en pau, aquesta aportació no es limitarà a exposar l'estructura jurídica d'ara del sector dels serveis socials, sinó que també gosarà opinar el que pot ser alternativa de millora. 1.  El "segon origen" de la política social a Espanya 1.1.  Política social a la Constitució espanyola Des de 1978 Espanya està constituïda com a Estat social i democràtic de dret. És el producte de dos segles de pressió i evolució social. Gaudim així de la normalitat democràtica a través de la fórmula que propugna els valors de llibertat, justícia, igualtat i pluralisme, i els resultats del triomf d'aquests valors hauran de ser l'harmonia i la pau social. L'harmonia social comporta necessàriament l'exigència de benestar material amb l'apropament cap a la igualtat real. Tot i això hem de tenir present que partim de la desigualtat com a norma històrica secular, i que l'actual dinàmica social genera permanents desequilibris que deixen una part de la població sense la satisfacció de les necessitats bàsiques; contra aquest desequilibri reaccionem amb les institucions de protecció social que la mateixa Constitució ordena. La fórmula política de què ens hem dotat L'Estat social i democràtic de dret pressuposa un objectiu molt concret: L'eixamplament dels drets humans, mitjançant la consideració dels drets econòmics com a autèntics deures de l'Estat que obliguen en virtut del bé comú (LUCAS VERDÚ). Aquesta qualificació d'un Estat de social té, més enllà d'una voluntat política, uns efectes jurídics dels quals enuncia directament la Constitució: "Correspon als poders públics promoure les condicions per tal que la llibertat i la igualtat de l'individu i dels grups en què s'integra siguin reals i efectives, remoure els obstacles que impedeixin o dificultin llur plenitud, i facilitar la participació de tots els ciutadans a la vida política". És a dir: Res humà pot ser aliè a l'Estat social, que ha de cercar obligatòriament el benestar de la comunitat mitjançant la construcció de sistemes de serveis i prestacions socials de dret. A rang de dret vol dir de dret subjectiu reivindicable individualment i d'obligada prestació pels poders públics. En això en l'obligatorietat de la intervenció i la universalitat de la cobertura es troben les diferències entre les tres vies teòriques de satisfacció de les necessitats socials, és a dir, la del servei públic, la de la filantropia social, i la del mercat. La via del servei social públic està suportada pel principi de legalitat: Els ciutadans i els poders públics estan subjectats a la llei i al dret, segons diu l'article 9 de la Constitució. En conseqüència, són imprescindibles lleis que determinin obligacions de la comunitat-Estat vers els ciutadans i deures correlatius d'aquests rebent i contribuint; lleis que estableixin de forma tangible l'abast de les responsabilitats, eradiquin l'arbitrarietat en l'assignació de recursos públics i apliquin la despesa pública amb l'eficiència que també demana la Constitució. Sense aquest suport final, el de la legalitat, els poders públics en tant que administradors del conjunt d'interessos de vegades contraposats de la nació no poden ni han d'actuar, perquè si ho fessin entrarien en risc d'arbitrarietat. En la hipòtesi de si qui realitza l'acció social llavors és una entitat privada d'iniciativa social sense mandat públic, la intervenció, cal entendre-la, sense perjudici del màxim respecte que mereix, com a manifestació de solidaritat social, de caritat religiosa o d'ajuda mútua, mai de realització universal dels drets socials i de la justícia social; iniciatives privades que per definició no poden abastar igual tots els ciutadans, exigència aquesta la igualtat que és corol·lari irrenunciable de l'Estat social i en conseqüència les podem considerar com una valuosa millora social, però mai com a alternativa a la intervenció pública per al benestar col·lectiu. Tot això dit anteriorment no comporta que el servei social públic sigui l'única eina possible per a l'assoliment del mandats constitucionals, perquè la responsabilitat pública s'exerceix tradicionalment mitjançant una triple activitat de l'Administració en les dimensions de gestió de serveis, foment de la iniciativa privada i de control d'activitats de tot tipus que afectin els drets dels administrats. Des d'aquest punt de vista, tant la iniciativa social com el mercat poden també fer aportacions a l'eficiència dels serveis socials, però no poden ser proveïdors únics i ni tan sols principals dels serveis requerits per les necessitats socials, perquè aquestes requereixen mitjans materials i professionals que passen obligadament pels pressupostos públics. 1.2.  El marc de la política social desplegada en els anys 80 Durant la primera dècada de la Constitució i de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya vam veure aparèixer les peces legislatives que donaven sustent al disseny dels drets constitucionals. Així van anar sorgint les lleis estatals fonamentals relatives al dret al treball, l'ocupació, la salut, i l'educació; simultàniament o successivament van promulgar-se altres normes estatals o de les Comunitats autònomes de menor transcendència aparent relatives a l'habitatge, la joventut, l'assistència... o reformes parcials de la Seguretat Social. Tot això ha donat per resultat més que un marc legal un "mar" normatiu ple de corrents divergents i de certa confusió per als ciutadans i professionals tant en el fons com en les onades, de manera que avui és tasca impossible definir una carta de navegació exacta sobre drets i competències públiques. De totes maneres, a efectes il·lustratius, podríem agrupar els règims jurídics dels diferents camps d'intervenció pública en la vida social segons els cercles interseccionats del gràfic núm. 1 . En el gràfic, a tall d'ideograma, es representen de forma aproximativa les superposicions, grans en uns casos i mínimes en altres, entre els règims jurídics dels sectors d'intervenció social pública propugnada per la Constitució; com a conclusió principal resulta que els sector de serveis socials estrictes s'amaga en tots els altres sectors i es forma entorn d'un nucli de necessitats humanes al qual aquells altres no arriben. Aquest aparent caos és fruit de la redacció paccionada i possibilista de la mateixa Constitució. Vegem en síntesi l'enfocament que es fa i que condiciona tota acció legislativa i de govern: Els serveis socials en sentit ample del concepte inclouen el conjunt d'intervencions de suport personal amb el dret a l'ensenyament, el dret a l'ocupació, el dret a la salut, el dret a prestacions econòmiques per suplir dèficits de renda i el dret a gaudir de serveis personals per al benestar. Aquesta classificació, com qualsevol altra que s'intenti, pot ser discutible perquè la Constitució no sistematitza acuradament ni rígidament els mandats als poders públics en matèria de drets socials; però ens serveix per situar i planificar l'acció social pública, la qual en tot cas ha de partir d'un règim jurídic, és a dir, de la definició de drets, deures subjectes i agents. En primer lloc, cal destacar que en el capítol tercer del primer títol constitucional es barregen asistemàticament les matèries objecte de regulació salut, ocupació, prestacions econòmiques, serveis socials amb els col·lectius de persones subjectes de dret. Aquesta barreja, cal veure-la més que com un defecte de plantejament, com una voluntat de donar una especial atenció de reforç a aquests col·lectius tot cercant la igualtat material implícita a l'article 1 de la CE78 infància, emigrants espanyols, disminuïts, joves, i vells però que en la pràctica ha ocasionat enfocaments legislatius confusionaris. Aquestes mesures de reforç, tot i ser imperatives, estan mancades de executorietat immediata i requereixen legislació de desenvolupament d'acord amb el que estableix l'article 53.3, i a l'hora de fer les lleis concorren els diferents enfocaments competencials establerts al títol VIII, que provenen de la diferenciació de regions i nacionalitats. Aquesta manca de claredat en l'enfocament de les matèries socials tant al cap. III del títol I com al títol VIII ha permès que la pressió política autonòmica trobés en l'àmbit que ens ocupa legitimitat legislativa creant el sector de serveis socials a partir de l'aglutinació de l'antiga Beneficència, l'Assistència Social i els Serveis Socials de la Seguretat Social. Aquestes tres branques de protecció social a Espanya són l'origen de l'actual sistema, tot el qual podria haver-se orientat, com per evolució natural semblava que passaria en els anys setanta, a integrar-se en un sol règim de Seguretat Social. No va ser així, però tampoc no està tancada la via sinó que, com s'analitzarà després, pot ser la sortida més segura, més social i més autonomista de l'actual complex hiperatrofiat. Gràfic núm.1: ideograma de la ubicació dels serveis socials estrictes en l'esfera d'intervenció pública, i interrelació entre sectors socials Davant d'aquest fet i per tal d'avaluar la situació creada i les possibilitats d'evolució, procedim tot seguit a fer l'anàlisi dels drets socials continguts al capítol III del títol I, de la CE78 separant per sistema dos grans grups: els que van destinats a tota la població, i els que afecten col·lectius específics. Els primers, els veurem com l'aplicació general de l'article 9.2 de la Constitució a la llum dels valors enunciats al seu article primer; els segons afegiran un component d'igualtat formal als anteriors mitjançant una discriminació positiva per a la seva realització efectiva, és a dir, un plus per a assolir la igualtat material d'aquelles persones que s'enfronten a la vida obstaculitzats per handicaps. A. Principis de l'àmbit personal general: Per sistemàtica i per reconeixement al dret al treball com el més important en tant que permet l'autonomia de les persones, comencem per l'article 40. Cal dir, d'entrada, que és en aquest article i no en el 35 de la CE78, contràriament al que habitualment s'esmenta, on s'arrela el dret de les persones a obtenir una ocupació remunerada. En la seva redacció trobem l'exigència als poders públics de redistribució equitativa de la renda nacional i realització d' una política orientada a la plena ocupació. Quan demana la distribució de la renda personal en forma "més equitativa" de com ho estava el 1978 està fent un mandat als poders públics de gran transcendència i utilitat que no ha estat invocat amb la força que del mateix principi es desprèn. De gran transcendència, precisament, perquè és el mandat de la lluita contra la pobresa i la marginació social per raons econòmiques. És cert que no s'està enunciant un dret subjectiu directe en l'article 40, però tampoc no es pot pretendre que sigui simplement una recomanació política sense efectes jurídics perquè segons aquest mandat ens és lícit afirmar que una política pressupostària que ignori aquests mandats és una política anticonstitucional que priva de legitimitat per a governar qui la promou. Per a aquest estudi nostre aquests mandats tenen un especial interès: Plena ocupació és també treball per a tothom, per tant per a la inserció laboral dels joves, per a l'expresoner, l'exdrogoaddicte, l'aturat i el disminuït. I tots ells estan en el camp de la Seguretat Social per desocupació, segons enuncia l'article 41 de la Constitució. L'article 41 de la Constitució espanyola de 1978 es refereix a la Seguretat Social assistència i prestacions socials en situacions de necessitat. Aquest és l'article clau per a l'anàlisi del règim jurídic dels serveis de benestar social i en especial dels serveis socials. La Seguretat Social havia tingut en els anys seixanta i setanta una "vis atractiva" sobre tots els instruments públics de promoció del benestar social, donant lloc a l'aparició de serveis socials en línia amb allò propugnat pel Consell d'Europa, i és per això que pretenem, d'entrada, que es puguin encabir en aquest article la totalitat del que entenem per serveis socials o de benestar social de responsabilitat pública. Si analitzem amb detall l'article, trobem a la seva redacció: "Els poders públics mantindran...": Primera oració: parlaments, Governs i administracions són responsables solidaris de que existeixi el que es predica tot seguit. Això ja permet admetre que les fórmules de manteniment (gestió i finançament) puguin ser diverses i no s'està excloent cap ni una de las que puguin utilitzar les administracions públiques. Tot seguit, la frase "...un règim públic de Seguretat Social per a tots els ciutadans." ens diu que la Seguretat Social, que ha de continuar sent pública, ha de ser diferent de com era fins llavors en dos aspectes que comporten millores qualitatives: de tipus universal (en lloc de professional), i sense diferències internes entre col·lectius protegits (compte aliena, autònoms, mineria, servei domèstic...). A continuació ens diu "...que garanteixi l'assistència i prestacions socials...". D'aquí resulta que el manteniment que facin els poders públics ha de portar a la garantia d'existència del sistema, i garantia de percepció dels seus beneficis; és a dir, que aquest article reforça els drets subjectius a la Seguretat Social que ja eren establerts a les lleis, tant pel que fa a l'assistència social, com a la sanitària, com les prestacions econòmiques. Sembla ben clar, així, que ha d'haver-hi una assistència social dins la Seguretat Social, i que ha de ser universal i que ha de garantir-se als ciutadans legalment i pressupostàriament. No serà obstacle, sinó avantatge per complicat que pugui sembla, compaginar les previsions competencials dels articles 148.1.20 (assistència social, com a competència assumible per les CCAA), 149.1.1 (garantia d'igualtat entre tots els espanyols), i 149.1.17 (competència concorrent de l'Estat i les CCAA en matèria de Seguretat Social). Tot i el que hem dit anteriorment sobre la garantia i la universalització, és clar que queda limitat per l'expressió que segueix en l'article comentat: "...assistència i prestacions socials suficients en les situacions de necessitat, especialment en cas de falta de feina." Aquesta expressió significa que les prestacions socials hauran de ser de bastant quantia per a atendre les necessitats sorgides de la realització del risc o la contingència "assegurada" que la Seguretat Social ha de cobrir. Com que aquestes contingències tenen a veure majoritàriament amb la pèrdua o minva de rendes o salaris desocupació, jubilació, invalidesa, viduïtat... s'estaria invocant al text comentat la cobertura real de la contingència (criteri de compensació del perjudici assegurat). Ni més ni menys que el que qualsevol ciutadà benestant espera de la seva companyia d'assegurances de l'automòbil quan té un accident. Cal avançar aquí, ja, a la vista que l'objectiu especial de l'article 41 CE78 és la situació de necessitat per desocupació, que s'ha produït en els últims anys un dèficit d'assumpció d'obligacions per l'Estat en promulgar-se la Llei de prestacions no contributives de la Seguretat Social, Llei 26/1990, que deixa de banda aquesta cobertura universal i es manté en el camp del subsidi limitat. Aquesta llei, de retruc va generar un efecte beneficiós d'entrada: La creació dels programes de salari social per les CCAA, però pervers en els aspectes organitzatius i garantidors a mitjà termini; ens referim a la cobertura d'ingressos mínims de subsistència per a les persones expulsades del mercat de treball amb risc de marginació social, situació a la qual ha respost també la Generalitat amb la "renda mínima d'inserció", per via no natural, tot invocant la competència estatutària en assistència social per a la seva regulació, segons després comentarem. De tot això podem concloure, pel que fa a l' àmbit i contingut de la Seguretat Social previst a l'article 41 CE78, que aquesta és flexible i adaptable a la conjuntura socioeconòmica i a les prioritats polítiques o ideològiques. Però també que aquestes prioritats polítiques s'han d'establir a la vista dels principis rectors constitucionals, i és en l'art. 41 on podem trobar la perfecta ubicació d'un sistema únic, integrat, eficaç, eficient i harmònic de seguretat social universal que inclogui el subsistema de serveis socials tot donant així satisfacció tant als mandats substantius com als competencials de la nostra Constitució. En l'article 43 CE78, hi trobem dret a la salut. En aquest article es diu textualment que es reconeix el dret a la protecció de la salut; que competeix als poders públics organitzar i tutelar la salut pública a través de mesures preventives i de les prestacions i serveis necessaris; es deixa per a una llei posterior l'establiment dels deures i drets en aquest respecte; es disposa que s'hauran de fomentar l'educació sanitària, l'educació física i l'esport; i finalment es pren la decisió que els poders públics també han d'intervenir en l'adequada utilització del lleure". L'article conté diferents mesures en relació amb aquest dret, incloent-hi l'assistència sanitària preventiva i curativa sota responsabilitat dels poders públics. Malgrat que no s'esmenta directament la protecció de la salut com a servei de prestació pública, és clar, després dels anys transcorreguts, i garantit ja plenament el dret amb la Llei general de sanitat de 1986, la creació del Sistema Nacional de Salut i els Serveis de Salut de les CCAA, que no podia ser d'altra manera per donar resposta a la garantia del dret i a la corresponent referència a l'assistència de l'article comentat sobre la Seguretat Social. Del perfeccionament operat d'aquest dret a la salut es desprèn fàcilment el paral·lelisme i la sobreposició al sistema de serveis socials en contingut prevenció, atenció, rehabilitació, subministrament de pròtesis i ortesis, i prestacions econòmiques complementàries a través de la Seguretat Social. En la mateixa línia podríem referir-nos al seu finançament, i en conclusió afirmar que el Servei Català de la Salut continua formant part inseparable de la Seguretat Social en sentit ampli. Pel que fa a l'expressió "l'adequada utilització del lleure", aquesta no sembla tenir un significat tangible si no es contempla precisament des de l'àmbit dels serveis socials per a la millora de la qualitat de vida, especialment en la gent jubilada o invàlida, com també per a la seva integració i, desenvolupament personal i, en definitiva, per a la cohesió social. Així torna a haver-hi sobreposició als serveis socials, ja que és a aquests efectes que es promouen equipaments especialitzats com centres cívics, casals d'esbarjo, teràpia ocupacional o turisme social. Hi ha també un mandat constitucional als poders públics relatiu al medi ambient (art.45). La citació del medi ambient adequat la portem aquí únicament a efectes d'emfatitzar la gran importància que té "el medi ambient adequat per al desenvolupament de la persona" tractant-se de persones amb capacitat de mobilitat reduïda i en conseqüència la necessitat de les actuacions de promoció de l'accessibilitat i la comunicació. B. Principis d'àmbit personal específic: Contemplant ara els drets referits per tres col·lectius principals numèricament que són destinataris dels serveis socials, trobem: Els poders públics asseguren protecció social i econòmica de la família (art.39). Crida molt l'atenció, en primer lloc, el temps gramatical present d'indicatiu amb què es formula la garantia, sobretot perquè no existien mitjans específics ni havia projectes coneguts per a l'enunciada protecció social i econòmica, a banda dels molt minsos de la Seguretat Social. És, no obstant això, l'evidència del sentir constitucional del no ajornable de la qüestió tot i ser la típica norma que sense desenvolupament legal no té aplicació directa. La protecció social de què parla té el sentit d'oferir una certa empara-tutoria per a la viabilitat del grup familiar davant riscs o infortunis, ja que tot la resta ho aportarien la protecció jurídica i l'econòmica que també s'esmenten; per tant, el paper del treball social i els serveis socials es veuen com a recursos específics i necessaris de disposar per a la realització d'aquest àmbit de protecció. Per a la infància especialment, malgrat que no s'hagi de considerar a cap efecte separada de la família, hem de celebrar la recepció quasi directa que en fa de la protecció continguda en els convenis internacionals específics, la qual cosa obligaria si més no a ratificar tots els acords internacionals solvents. D'altra banda, com que el que es garanteix és l'atenció integral per a la infància, és clar que abasta tot el necessari per al desenvolupament personal i a aquest efecte s'haurien d'esmentar tots els serveis d'ensenyament, sanitat, allotjament, etc. i destacar en el camp dels serveis socials tot i que aportats per la legislació civil els serveis de tutela institucional automàtica creats per la Llei 21/1987 de modificació del Codi civil en matèria de protecció de menors desemparats, i les corresponents mesures d'acolliment familiar i institucional. Pel que fa la protecció econòmica, només es pot apuntar que continuen pràcticament inexistents més enllà de les desgravacions de l'impost sobre la renda, de les bonificacions o exempcions en determinades taxes per a efectes de la legislació de famílies nombroses, i de les minses i limitadíssimes prestacions econòmiques de la Seguretat Social per fill al propi càrrec. En el tema de l'emigració, els principis rectors constitucionals només es refereixen als espanyols emigrants. Els estrangers només tenen, d'entrada, garantia de gaudiment de les llibertats públiques; en tota la resta es remet la Constitució a la llei específica de cada matèria. No obstant això, la política d'immigració és de competència exclusiva de l'Estat, però no aliena els serveis socials. És d'interès assenyalar en aquest respecte que el RD 728/1993 de 14 de maig invoca per a l'Estat l'exclusivitat de la competència sobre la protecció social a emigrants espanyols a l'estranger fonamentant-lo en l'art. 149.1.20 CE78, i anteposant així el títol competencial d'emigració als d'assistència social i de seguretat social. Per aquest mateix camí s'arribaria a la conseqüència inapel·lable que l'atenció social a immigrants estrangers és responsabilitat de l'administració de l'Estat, si més no en els aspectes econòmics. Les persones amb disminució reben a l'art. 49 de la CE78 una atenció especial en la persecució de la igualtat material per la via de la discriminació positiva. Així resulta del text constitucional que els poders públics han de realitzar una política de prevenció (el text, amb discutible sinonímia, diu previsió), tractament, rehabilitació i integració dels minusvàlids físics, sensorials i psíquics, als quals s'ha de prestar l'atenció especialitzada que requereixin i els empararan especialment per a la consecució dels drets que la constitució atorga a tots els ciutadans. El que es ve a promoure respecte de les persones amb minusvàlua no es sinó una ratificació que amb les soles armes dels articles 9.2 (promoure condicions per a la igualtat...) el 14 (igualtat davant la llei) no podria assolir-se amb plena eficàcia legal. La igualtat davant la llei no es discuteix, i que la responsabilitat és pública tampoc, però no és suficient: cal donar més a qui més li manca per tal d'assolir la igualtat material que reclama com a valor social el primer article de la Constitució. Només després que el handicap estigui compensat es podrà tractar tothom amb igualtat de deures. Tot el que una persona amb disminució necessita de més que un ciutadà no disminuït seria així responsabilitat pública; això és el que sembla dir "empararà especialment", perquè l'empara normal ja la tenen d'entrada com a qualsevol ciutadà. El conjunt ha estat definit globalment per la Llei d'integració social dels minusvàlids (L.13/1982, de 7 d'abril) en la qual concorren matèries competencials de diferent ordre: laboral, sanitària, assistencial, urbanística o de seguretat social; la part corresponent als serveis socials era gestionada per l'INSERSO el qual va traspassar la seva gestió a les CCAA sota el títol competencial de Seguretat Social, completant la descentralització la LO 9/1992. La vellesa, amb l'eufemisme de "tercera edat", té una especial consideració en l'article 50 de la CE78. Aquest article tampoc no és aliè a la seguretat social tractada anteriorment a l'article 41; així es desprèn del seu contingut i de la jurisprudència del Tribunal constitucional; nogensmenys aquest article parla de rendes de garantia i de serveis socials. Així, una vegada més trobem que la protecció social és un sistema únic amb diferents subsistemes socials i que el concepte seguretat social els engloba quasi tots malgrat el mar legal en què naveguem. De les pensions diu que han de ser suficients econòmicament, tot i que la suficiència resta al criteri del legislador, el qual no hauria d'oblidar els principis de l'article 40 de la Constitució sobre redistribució de la renda que hem comentat abans. Aquesta indeterminació quantitativa abasta també entenem el quantum prestacional dels serveis socials. D'altra banda aquest article és també molt important perquè recorda als ciutadans que hi ha obligacions familiars vers les persones ancianes. Però aquest recordatori té una doble lectura possible i alternativa: la de subsidiarietat de la política de serveis que enuncia, per la qual els poders públics solament haurien d'intervenir en absència de familiars obligats, i la de ser obligació pública amb independència que hi hagi familiars prèviament obligats. Estem, al nostre entendre, davant d'una obligació mancomunada i solidària, és a dir, d'aquella classe d'obligacions que són exigibles per complet a qualsevol de les parts deutores família i Estat en aquest cas. Com que les entitats públiques no poden actuar més que amb submissió a la llei i al dret (art. 9 de la CE78), és clar que si estan donant l'atenció el preu de la qual poden rescabalar, és perquè estan obligades a donar-la, tot i que les obligacions familiars siguin indeclinables. El tema ha estat de sempre molt debatut, però a hores d'ara ja no hi ha dubte; a Catalunya, des de la promulgació del Codi de Família entrat en vigor el mes d'octubre de 1998, els cònjuges, ascendents, descendents, i més limitadament els germans, estan obligats a prestar-se assistència (aliments, en terminologia del Dret civil), i a la vegada es preveu que les entitats que atenguin les persones necessitades poden reclamar-los. D'aquest article es deriva clarament també que no s'hi pugui invocar dret a gratuïtat als serveis socials per a la gent gran pels específics que, no obstant això, tenen dret a rebre relatius a la salut (diferents de l'assistència sanitària, com, per exemple, un centre de dia) l'habitatge (com pot ser el servei d'atenció domiciliària, l'atenció residencial o en habitatge tutelat), la cultura (com ara les activitats d'un casal) i el lleure (com és el turisme de la tercera edat organitzat des dels serveis socials. Hem d'arribar així a admetre com a conclusió que la neutralització de la necessitat social és una responsabilitat pública, que els responsables públics tenen com a instruments tangibles per neutralitzar-la el sistema de prestacions econòmiques i personals que configuren el "règim únic" de Seguretat Social i el seu subsistema d'assistència social bàsicament, i que entre aquests dos camps de matèries hem d'ubicar el sector dels serveis socials. En conseqüència, no veiem la necessitat que la legislació catalana i l'administració de la Generalitat continuï obrint un camí en el "mar legal" de final desconegut i trajecte insegur com és el d'un sistema de serveis socials muntat artificialment sobre una suposada matèria competencial exclusiva de les CCAA l'assistència social pretesament independent d'aquella altra, perquè la major garantia es troba en la Seguretat Social. Podem recordar, en relació amb això, com la llei de bases de la Seguretat Social diu que "com a complement de les prestacions atorgades davant les diverses situacions i contingències, es regulen els serveis socials.... buscant-se així l'obertura de la Seguretat Social cap a camps nous i fecunds de promoció social comunitària". I confirmant tot això el text refós de la Llei general de seguretat social de 1994 manté en el seu marc d'acció protectora "Les prestacions de serveis socials que puguin establir-se en matèria de reeducació i rehabilitació d'invàlids i d'assistència a la tercera edat, així com aquelles altres matèries en les quals es consideri convenient". Pel que fa als títols competencials, l'Estatut d'Autonomia de Catalunya diu que correspon a la Generalitat com a poder públic, i en àmbit de la seva competència, promoure les condicions per tal que la llibertat i la igualtat de l'individu i dels grups en què aquest s'integra siguin reals i efectives, remoure els obstacles que impedeixin o dificultin la seva plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social. Amb aquesta fórmula general es recepciona l'article 9 de la CE78, i s'assumeixen els principis interventors de l'Estat social, i més endavant dirà que competeix a la Generalitat el desenvolupament legislatiu de les bases de la Seguretat Social, quedant així legitimada la Generalitat en el màxim nivell de competències en el sector social. D'aquesta manera, a resultes de la promulgació de l'Estatut, Catalunya podia així iniciar el seu propi sistema de protecció social pública integrat i eficient en tenir el Parlament de Catalunya a les seves mans gairebé la totalitat de les peces del puzle; vegem a continuació en què ha consistit la tasca del legislador en les darreres dues dècades. 2.  Dues dècades d'autonomia en matèria de serveis socials D'acord amb l'art. 53 de la Constitució, els drets socials als quals ens hem referit anteriorment regeixen la política social i econòmica, però requereixen de desplegament legislatiu per a la seva eficàcia plena. Com hem dit, vinculen tots els poders públics, i aquests poders públics, veritables subjectes agents de la política, han d'actuar sotmesos a la llei. Això es diu a l'article 9 de la CE78: el poder legislatiu fent les lleis necessàries per a la seva aplicació, l'executiu reglamentant-les i dirigint l'Administració pública cap la seva execució, i el poder judicial aplicant lleis i reglaments segons els mandats constitucionals i legals. 2.1.  Legislació social catalana en la primera dècada constitucional No és possible avaluar el marc legal del sistema català de serveis socials fixant-nos només en els darrers 10 anys, tot i que en aquests 10 anys hi ha hagut una àmplia i profunda tasca legislativa, perquè aquesta ha estat ocasionada per la necessitat de buscar concrecions i millores en el marc legal de la primera època per a la implantació dels serveis socials. En la dècada endegada amb la promulgació de l'Estatut d'Autonomia, el desplegament legislatiu relacionat amb els serveis socials deixant de banda les normes d'organització interna i de continuïtat d'accions de foment com ara les convocatòries públiques d'ajudes econòmiques a persones i entitats jurídiques està presidit per la Llei 12/1983 d'administració institucional de la sanitat, l'assistència i els serveis socials i la Llei 26/1985 de serveis socials, junt amb altres peces legislatives importants sectorialment que repassem a continuació: La Llei 12/1983 d'Administració institucional dels serveis i l'assistència social és la primera norma amb rang de llei que es promulga a Catalunya per regular les institucions d'autogovern pel que fa els serveis traspassats des del llavors pel Ministeri de sanitat i seguretat social. El contingut d'aquesta llei continua vigent íntegrament, però refós dins el DL 17/1994, i en aquest respecte cal destacar: Que l'aposta que fa per a la unificació de la gestió va ser molt agosarada en aquell moment, però afortunada i clarivident, no obstant això no ha estat explotada en l'àmplia gamma de possibilitats que el règim jurídic atorgat li dóna. Que resta clarament definit l'ICASS com a entitat gestora de la seguretat social. Aquí resideix la seva força de present i de futur com a embrió de la Seguretat Social complementària catalana. Llei de protecció de menors de 1985. Aquesta llei partia de la innovació de les fórmules preconstitucionals de les funcions públiques protectores i reformadores tant per tractament inadequat al menors, com per activitats infractores d'aquests. La podem referenciar quasi íntegrament en el camp dels serveis socials estrictes, si hem de creure que també la funció de reforma per infraccions és protecció formativa, i així queda dins l'àmbit del principi rector constitucional referit sobre la protecció a la família més que en l'òrbita penal. Regulava la llei l'exercici de la tutela, no la institucional civil, sinó més bé l'atenció social administrativa als menors afectats de mancances relatives a la pàtria potestat en aplicació de les disposicions dels tribunals tutelars de menors, tot aplicant mesures d'acolliment en família o centre. Quan les mancances no havien determinat la intervenció dels tribunals, la competència s'assignava a la Direcció General de Serveis Socials. Aquesta llei es va aprovar 6 mesos abans que la de serveis socials, i van coincidir algun temps en tramitació parlamentària; a resultes seves, la Llei de serveis socials, en referir-se a l'Àrea d'actuació dels serveis socials d'Atenció a la infància, es va veure obligada a incloure un afegitó que deia i encara diu en el DL 17/1994 que la promoció del seu benestar es farà sens perjudici de les funcions específiques de protecció i tutela de menors. Aquesta redacció, motivada per la divisió competencial interdepartamental del 1985, avui ha quedat buidada de sentit en haver-se unificat les funcions. Com a aspectes destacats del seu contingut cal assenyalar: La penosa estigmatització delinqüencial que se'n feia als infants i adolescents pel sol fet del risc que puguin arribar a delinquir, situació jurídica sorprenent i anticonstitucional quan es referia a mesures d'internament preventiu. No obstant això, a la vegada declarava pretendre substituir "els antics criteris de beneficència en què es basava la protecció de la infància i de la dona per la moderna concepció de servei públic". La funció tutorial administrativa de menors que exercia l'antiga Direcció General de Protecció i Tutela de Menors no ho era amb subjecció a la legislació civil, sinó a la legislació dels tribunals tutelars de menors. Aquesta situació es va mantenir fins a la modificació radical dels plantejaments de la protecció d'infants desemparats operada per la Llei estatal 21/1987 de modificació del Codi civil, i la creació del Departament de Benestar Social de la Generalitat. Llei de prevenció i assistència de drogodependències de 1985. D'aquesta llei cal destacar uns aspectes positius: La consideració de l'addicció com a malaltia i, com a conseqüència, el reconeixement del dret a l'atenció sanitària i social per a la prevenció, la desintoxicació, la rehabilitació i la reinserció social, i d'altra banda tot i preveure`s la coordinació dels serveis sanitaris amb els serveis socials sempre ha estat incompleta la definició de l'àmbit competencial i la responsabilitat pública. I això malgrat haver-se tramitat des del mateix Departament de la Generalitat i quasi simultàniament que la de serveis socials. Llei de serveis socials de 1985. No va ser fins a l'any 1985, 6 anys després de promulgat l'Estatut d'autonomia que dotava de competència exclusiva la Generalitat en assistència social, institucions de protecció de menors i altres matèries concurrents, a més de seguretat social en els termes descrits anteriorment, que el Parlament de Catalunya no va abordar la legislació substantiva sobre serveis socials. No obstant això, cal recordar que s'havia redactat i presentat al Parlament un projecte de llei previ que va decaure amb la primera legislatura autonòmica. En l'interregne s'havien rebut els traspassos de competències estatals les quals van ser assignades quasi mimèticament a les conselleries corresponsals dels ministeris que les exercien anteriorment, i es van continuar gestionant els serveis sense dissolució de continuïtat, suplint-se pels nous òrgans de l'administració de la Generalitat les desplegades funcions fins el moment pels organismes estatals. En el moment de la recepció dels traspassos segons es pot veure en el Mapa de Serveis Socials de Catalunya del 1983, es van estudiar les diferents opcions i models tècnics que podien aplicar-se per a l'exercici de les potestats assumides. Tot i ser ben clar que la seva competència exclusiva en assistència social incloïa el desenvolupament de les bases estatals dels serveis socials de la Seguretat Social, l'assistència social estatal (Fons Nacional d'Assistència Social i Institut Nacional d'Assistència Social), i la beneficència municipal i provincial que també era a bastament implantada des del segle XIX, el Parlament va elaborar una llei plena de principis declaratius d'intencions, però molt superficial en els aspectes substantius i de drets subjectius, i passant per sobre del concepte Seguretat Social sense saber què dir (vegeu-ne el seu article 7). Dels models possibles entre els quals el Parlament podia optar: a) localista públic, que implicaria descentralització plena de la gestió de recursos en l'àmbit local, b) Seguretat Social autonòmica amb vinculació a la legislació bàsica de l'Estat, i c) Autonòmic interadministratiu, s'opta per aquest tercer model, en el qual s'aposta per la pluralitat d'agents públics i la coordinació interadministrativa. Al llarg dels dos anys següents es desenvolupa reglamentàriament la llei de serveis socials, tancant-se la dècada dels anys vuitanta pel que fa a la legislació dels serveis socials, amb un el mapa legal determinat per als següents punts cardinals següents: La llei de serveis socials era de caire programàtic i definidora de principis. Gairebé no contenia ni drets per als usuaris, ni obligacions per a les administracions. Es podria dir que no era norma jurídica en per si mateixa només el capítol d'infraccions administratives destinades a controlar l'incipient mercat de serveis especialment en el camp de la vellesa. El desplegament reglamentari es centrava en l'ordenació o intervenció administrativa en el mercat, el control de les condicions funcionals i materials dels serveis i establiments, i el foment de la iniciativa privada per via de subvencions. La planificació central s'apuntava ja com la fórmula que possibilitaria el desenvolupament del sistema limitant així les conjuntures polítiques de cicle curt. La potenciació de l'atenció primària a partir del suport financer autonòmic per a apropar els serveis al ciutadà i el manteniment de la separació formal de col·lectius protegits per a ser beneficiaris o no de la Seguretat Social. La legislació de règim local: Ja la llei de bases del règim local l'any 1985 havia establert que entre les competències que pertanyien als municipis es trobava la prestació de serveis socials i de promoció i reinserció social en els termes de la legislació estatal i autonòmica. Després la municipal i de règim local de Catalunya reitera la fórmula sense concretar el contingut de la matèria "serveis socials", i quedant així la definició i concreció obligacional a resulta de la legislació sectorial. És a dir, que els municipis hauran de prestar serveis socials, però serà la llei de serveis socials l'instrument de concreció. Segons acabem de dir, la superficialitat de la llei del 1985 feia gairebé inútil l'intent de saber quines eren ni les obligacions de les administracions ni els drets dels ciutadans, i en conseqüència no era suficient per a avançar en la construcció del sistema que pregonava el seu primer article. 2.2.  Legislació catalana bàsica de la dècada dels anys noranta És realment important i transcendent la bateria de disposicions de tot rang legal que es promulguen en aquesta època d'implantació del Departament de Benestar Social. Destacable d'entrada és també l'acció de govern que comporta un creixement molt significatiu del pressupost i recursos del sector social, com posa en evidència el Mapa de Serveis Socials de 1996. De les peces legislatives esmentades són destacables els següents aspectes: Llei 20/1991 de promoció de l'accessibilitat i de supressió de barreres arquitectòniques. Aquesta llei és producte de la racionalitat, del sentit comú, de la reivindicació dels col·lectius de persones amb disminució que aspiren a coses tan elementals com que no se'ls posin barreres per que no puguin passar. Es tracta de una llei que pretén que l'urbanisme, l'habitatge, el transport i la comunicació es dissenyin a mida de totes les persones, i són totes les persones, no només les que tenen dificultats d'accessibilitat, les que hi surten guanyant. No obstant això, són molts els responsables pragmàtics de serveis i autoritzacions d'obres i instal·lacions que ignoren el mandat legal i continuen tot i el gravíssim règim sancionador establert posant barreres i dificultats innecessàries. El reglament de la llei incorpora el codi de normes tècniques d'accessibilitat que donen solucions tècniques materials per a la qualitat de vida de tots. Només falta fer-la complir. Llei 25/1991 de creació de l'Institut Català del Voluntariat. La llei de serveis socials de 1985 ja no va saber què dir ni com fer-ho amb el voluntariat; potser perquè legislar és imposar normes obligatòries, la qual cosa sembla essencialment contrari a la llibertat d'actuació d'una persona que per la pròpia voluntat fa un esforç en interès d'altri o de la comunitat. No obstant això, es va donar un xec en blanc al Govern per a un desplegament reglamentari que mai no es va arribar a emplenar; de totes maneres, l'únic interès del reglament estaria a evitar la suplantació de professionals necessaris per a voluntaris, i a tractar d'impedir activitats lucratives amb aparença filantròpica. En aquest estat de coses, l'any 1991, el Govern envià al Parlament el projecte de creació d'un organisme autònom per enquadrar i fomentar les accions voluntàries, projecte que va ser aprovat amb pràctica unanimitat. Només cal afegir que no és bo identificar voluntariat amb serveis socials, com no ho seria identificar-lo amb serveis sanitaris o educatius, perquè un sistema de serveis socials universalista i amb rang de dret no pot ser fruit de l'acció de voluntaris sinó de la implementació de deures públics en la realització dels quals sí que hi poden entrar voluntaris. Llei 26/1991 de 13 de novembre de transferència de competències de les diputacions provincials a la Generalitat de Catalunya i als consells comarcals en matèria de serveis i assistència social: Una disposició transitòria de la Llei 26/1985 de serveis socials havia deixat pendent de la legislació posterior d'organització territorial el futur de les diputacions catalanes com a ens prestadors de serveis socials i donava a la vegada entrada als consells comarcals en aquesta prestació. La legislació de 1987 de règim provisional de les províncies de Catalunya va ser l'anunci definitiu de la seva mort administrativa per rebuig visceral més que racional, avalat per l'error popular d'dentificar les províncies més amb el poder estatal que amb el poder municipal. L'alternativa de crear divisions territorials del govern de la Generalitat en lloc d'estructures supramunicipals potents és evidentment una opció política centralista, que ha portat a centralitzar els recursos socials seculars de les províncies perquè en la majoria dels casos és inviable la seva assignació a les comarques. Així les coses, la Llei 26/1991, el que fa és privar les Diputacions provincials de la totalitat de competències i serveis que estaven exercint durant dos segles tot respectant-los només la competència en "assistència i cooperació jurídica, econòmica i tècnica" en matèria d'assistència i serveis socials als municipis. La llei 37/1991 de protecció de menors. Tot i ser una disposició bàsicament de dret civil en allò substantiu, las funcions que assigna a l'administració pública com a tutora institucional dels menors desemparats, la situa com a peça inseparable del marc legal dels serveis socials. Aquesta llei significà l'aplicació a Catalunya dels principis assentats per la Llei estatal 21/1987, que modificà el Codi civil en matèria de tutela de menors, especialment en la decisió molt transcendent de l'assumpció, dita "automàtica", de la tutela dels menors desemparats per l'administració pública tot suprimint la intervenció dels tribunals tutelars de menors, i procedint així a una neta separació de les tradicionals funcions protectores de les de reforma dels menors infractors que es mantenien en l'àmbit judicial pel que fa a la decisió de mesures. La Llei 37/91 assumeix pel seu compte les funcions protectores per a la Generalitat de Catalunya mitjançant "l'organisme competent en protecció i tutela de menors" que ja era des de l'any 1988 la Direcció General d'Atenció a la Infància creada al si del Departament de Benestar Social per agrupar les funcions de serveis socials especialitzats que desenvolupaven, d'una banda l'ICASS, fins llavors adscrit al Departament de Sanitat i Seguretat Social, i d'altra banda la Direcció General de Protecció de Menors del Departament de Justícia. El contingut de la llei de protecció dels menors desemparats i de l'adopció integra així legislació civil (dret civil especial de Catalunya) i legislació de serveis socials autonòmics (dret administratiu): La civil, la podem identificar bàsicament amb la recepció del principi de tutela institucional pública, les mesures de protecció corresponent atenció en la pròpia família, acolliment residencial, acolliment simple familiar i acolliment familiar preadoptiu i la regulació de l'adopció sense separar-se gaire del model dissenyat al Codi civil per al territori de dret comú. Cal recordar que a Espanya les normes de dret civil tenen diferents furs: el foral, propi de cada una de les Comunitats basca i navarresa, i l'especial d'Aragó, Balears, Galícia i Catalunya; les altres comunitats autònomes estan regides pel dret comú contingut al Codi civil. La part de legislació administrativa que conté aquesta llei és la referència als serveis socials residencials per a menors desemparats, les institucions col·laboradores d'integració familiar, i especialment la incorporació d'un règim sancionador per infraccions administratives que va incorporar la Llei 8/1995. La Llei 4/1994 d'Administració institucional, descentralització, desconcentració i coordinació dels serveis socials, porta un llarg títol descriptiu del seu contingut. El dret administratiu té acotats els significats d'aquestes expressions de la forma que comentem seguidament, i darrera cada una d'elles hi ha la consegüent motivació de la intervenció legislativa: L'activitat d'administració és l'actuació personalitzada dirigida a la satisfacció de les necessitats i els serveis públics mitjançant la utilització d'un poder de naturalesa pública; és un substractum de la societat civil caracteritzat per les notes de la regularitat i la continuïtat en l'acció (HAURIOU). En aquest sentit, del que realment tracta aquesta llei és d'aclarir l'àmbit de la responsabilitat institucional de les administracions públiques per a què en el sistema de serveis socials s'implementin optimitzats els manaments constitucionals de "servir amb objectivitat els interessos generals tot actuant sota principis d'eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació" (art. 103 CE). La descentralització és per a la doctrina administrativa (ENTRENA) el fenomen o tècnica de transmissió de la potestat decisòria relacionada amb la prestació dels serveis públics des dels ens públics d'àmbit competencial més general als ens més especialitzats i més a prop de l'usuari. La descentralització s'entenia, originàriament, com una exigència de la democràcia en la dialèctica poder central/poders regionals; deia Hauriou que és un equilibri sense el qual la vida social es tornaria ràpidament intolerable, i que per entendre la seva importància no cal més que recordar que els Estats-nació es crearen gràcies a una sèrie de fenòmens de "reunió", tant pel que fa a les poblacions com pel que fa als territoris. Ara i aquí aquesta exigència es torna a plantejar, però no en la dialèctica de poders, sinó des de la racionalitat de la recerca de l'eficiència en la gestió de les administracions, i aquesta racionalitat ens porta a cercar la ubicació del grau de descentralització en un punt equilibrat entre dos pols (centralisme absolut/descentralització absoluta). La Unió Europea, d'altra banda, ens ha marcat una pauta directora de la racionalitat administrativa a tots els nivells de la vida social mitjançant la implantació del principi de subsidiarietat; però hem de tenir clar que el que realment significa subsidiaretat és que s'ha d'establir la responsabilitat administradora en el nivell més baix en el qual pugui donar-se gestió eficient. De les opcions teòriques o patrons doctrinals de la descentralització, la Llei 4/1994 optà per la transferència de funcions a les administracions locals simultàniament a una descentralització burocràtica o desconcentració dels serveis de la Generalitat en sectors regionals; però, considerant la pluralitat de tipus de serveis i establiments que conformen el sistema català de serveis socials, i la varietat d'organismes i estructures territorials asimètriques, el principi de subsidiarietat exigeix tant la descentralització d'alguns com la centralització d'altres, ubicant-los en l'estrat més adient dels quatre possibles, i encara aquests estrats, per l'asimetria entre comarques i municipis reclamen discriminacions positives internes. L'eficiència de les xarxes que preveu la llei tindrà molt a veure amb el grau de coordinació que s'assoleixi, perquè sense coordinació el sistema es diluiria, i amb això deixaria de garantir la cobertura territorial i personal de tot Catalunya. Per tant, el gran repte d'aquesta llei és aconseguir la correcta coordinació; si no s'assoleix s'haurà de canviar radicalment el sistema de gestió i de competències territorials. El concepte jurídic de coordinació està assentat fermament pel Tribunal constitucional: "La coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas "de relación" que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades (sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del mismo sistema sanitario". SSTC de 28 d'abril i 20 de maig de 1983. Pronunciament, aquest, que és plenament predicable de la coordinació autonòmica de competències municipals en matèria de serveis socials. Aclarits els objectius de la llei, direm que el seu articulat es centra bàsicament a estructurar funcionalment i territorialment el Sistema Català de Serveis Socials mitjançant la delimitació del contingut de la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública i determinar a quines administracions públiques pertoca la seva gestió, perquè fins en aquell moment el missatge de la Llei 26/1985 venia a ser: Totes les administracions són competents per prestar serveis socials, menys les diputacions, i entre totes ho faran tot, de la forma en què considerin convenient i amb els pressupostos que tinguin o obtinguin d'una altra administració, situació davant la qual teòricament els ciutadans tenien drets, però cap administració no era identificable com a responsable clara de portar-los a terme. A efectes de superar la incoherent situació anterior, es crea, per la Llei 4/1994, la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública, per a ser la garantia de la universalització de l'atenció social a la població de Catalunya, i es defineix com el conjunt coordinat de serveis i establiments socials tipificats en aquesta llei que són oberts en condició d'igualtat a tota la població per atendre les necessitats bàsiques reconegudes reglamentàriament. Aquesta xarxa es compon dels establiments públics dels tipus definits, existents en el moment de presentar-se la llei, independentment de quina sigui l'administració titular de cada un o la responsable de la seva gestió, i amb els establiments o serveis concertats per totes per cobrir les mateixes necessitats. La Xarxa Bàsica de Responsabilitat Pública comprèn diferents xarxes funcionals d'equipaments específics complementaris entre ells que responen a cada tipus de necessitats que les administracions públiques han de garantir com a serveis mínims i obligatoris. Així, dins la Xarxa Bàsica, el ciutadà té drets subjectius l'exercici dels quals requereix barems de necessitats protegides i de prelació d'atencions, junt amb procediments unificats d'accés als diferents serveis. Per tant, cal reglamentar l'accés a cada un dels tipus de serveis. La Xarxa està sotmesa a una necessària i convenient coresponsabilització interadministrativa. D'aquesta manera quedarà resolt el problema d'indefinició de necessitats, recursos i drets. Restava també per concretar l'altra dimensió indefinida a la Llei 26/1985: la qui és l'agent proveïdor dels recursos i garant dels drets. Per a això la llei dóna el pas des de la competència de tots a l'obligatorietat de cada un. És a dir, a cada territori només hi ha una administració responsable de cada un dels tipus de serveis, la qual té com a obligació pròpia la prestació dels serveis, que se li assignen per la llei. Posats a sintetitzar l'impacte d'aquesta nova ordenació del sistema, diríem que des del punt de vista polític, conforma els serveis socials com la quarta pota de la taula de la Seguretat Social, la qual l'entenem com l'estructura jurídica i econòmica que inclou a més els sistemes de protecció social pública de salut, ocupació i prestacions econòmiques de seguretat social estricta (vegeu el gràfic núm. 1[1]). Des del punt de vista jurídic, s'opta per un sistema de serveis socials formalment públics, tot i que compta amb tots els recursos de la iniciativa privada; però el més important és que defineix una xarxa bàsica que ha de funcionar sota els principis de dret públic a fi que els ciutadans puguin fer valer els seus drets. Per a això són necessàries noves normes que concretin aquests drets davant la xarxa bàsica de responsabilitat pública, que s'ha de desplegar reglamentàriament i executar els mandats operatius d'articulació de la xarxa: traspassos i coordinació. Per tant, després de la promulgació del Decret 284/1986 d'ordenació i tipologia de serveis socials, caldrà desplegar una sèrie de reglaments un per a cada àrea d'actuació que garanteixin els drets subjectius davant la xarxa (vegeu el gràfic núm 2). Des del punt de vista organitzatiu, s'articula la xarxa per garantir l'atenció social en condicions d'igualtat; cada servei o establiment té un únic responsable perfectament identificat, i el ciutadà sap a qui adreçar-se en la sol·licitud d'atenció, i l'atenció s'ha de prestar obligadament en funció de la normativa establerta tot i la possibilitat d'estar sotmesa a limitacions de tipus tècnic i econòmic. Aquesta llei que comentem va ser refosa amb la llei de serveis socials del 1985 i la de creació de l'ICASS de l'any 1983 en un sol text legal mitjançant el Decret-legislatiu 17/1994. Aquest text refós de la legislació del sistema va tenir el seu desplegament reglamentari mitjançant el Decret 284/1996 regulador del Sistema Català de Serveis Socials. És de gran importància la regulació que inclou el reglament general del sistema (Decret 284/1996): definició conceptual de la xarxa bàsica de serveis socials i els diferents tipus que la integren, règim d'autorització de funcionament de serveis i establiments socials, regulació de l'elaboració dels plans d'Actuació Social, i concreció de la fórmula d'integració de la iniciativa social en la Xarxa Bàsica i règim de subvencions, concerts i convenis. La Llei 8/1995 d'atenció i protecció dels infants i adolescents. Aquesta llei significà a més de la incorporació d'un règim sancionador en la llei 37/1991 (amb absurda contradicció interna de la seva redacció), la modificació parcial del procediment d'adopció a Catalunya i la recepció de l'esperit del text del Conveni de la Haia de 1993 ratificat per Espanya el 1995, relatiu a la cooperació internacional en matèria d'adopció. D'altra banda, incorpora un extens seguit de mesures de protecció i promoció del benestar de la infància que tot i ser d'enunciats impecables no innovaven relativament res que no es pogués ja afrontar per l'acció de govern o d'acord amb altres cossos legals ja vigents. La novetat normativa posterior en aquest àmbit ha estat la recent promulgació del Codi de Família de Catalunya, que torna a redefinir el desemparament dels menors, però que ho fa de forma incoherent i reduccionista respecte de la llei de protecció de menors que resta vigent en aquests aspectes. La Llei de la renda mínima d'inserció. La Llei 10/1997, de 3 de juliol, de la renda mínima d'inserció, és fruit d'una llarga evolució doctrinal, reivindicativa i d'assumpció responsable dels principis de l'Estat de dret per la Generalitat de Catalunya davant l'evasió protagonitzada pel Govern de l'Estat en el moment d'afrontar la completesa del "règim únic de Seguretat Social per a tots els ciutadans que garantís l'assistència i les prestacions socials suficients en les situacions de necessitat, especialment en cas de falta de feina", com diu la Constitució, per la qual cosa era insuficient i ineficient el subsidi d'atur. La coordinació dels Departaments de Benestar Social i Treball i la col·laboració indispensable de la Xarxa de serveis socials d'atenció primària van fer realitat el "salari social" l'any 1990. L'experimentació del programa al llarg dels anys següents amb els ajustaments que la praxis recomanava, unit a una eficaç gestió va donar pas a aquest servei social integrat per prestació econòmica i suport personal, i posteriorment consolidar el programa mitjançant aquesta llei. La llei determina el seu marc jurídic en una doble competència estatutària: L'assistència social d'una banda, i les institucions que fomentin el desenvolupament social i la plena ocupació (art. 52); aquest darrer és referent impropi com a matèria competencial, però agafat per posar èmfasi en l'orientació d'inserció laboral. Potser era el moment d'abordar la matèria seguretat social i es podia haver fonamentat en la competència estatutària en desenvolupament de les bases de la Seguretat Social; no obstant això, tal com ja hem argumentat àmpliament, l'assistència social també és seguretat social, tot i que no s'hagi integrat encara en el règim únic que la Constitució demana. Resta, així, com a assignatura pendent revisar, sense fer marxa enrera de la normativa autonòmica, el plantejament insuficient de les Corts de manera que s'assumeixi la RMI com a prestació no contributiva de la Seguretat Social incorporant a la llei general de la Seguretat Social el comú denominador, i assumir-les pressupostàriament per l'Estat en acte que seria real exercici de la competència estatal de l'article 149.1.1 de la CE78, mantenint, la Generalitat, la potestat de desenvolupament legislatiu i la gestió. Llei d'inspecció de serveis socials. Tot i estar ja regulada reglamentàriament des de l'any 1987, el 1986 es va elevar a rang de llei la norma reguladora de la inspecció de serveis socials, a fi de potenciar la seva principal activitat, que és la garantia dels drets dels usuaris de serveis socials. La nova regulació aporta major capacitat d'intervenció, transparència pública en fer actes que gaudeixen de valor probatori, i periodicitat en l'actuació, convertint així els serveis d'inspecció en eines importants de defensa de la legalitat i l'eficiència dels serveis del sistema, tant si són públics com privats. 3.  La planificació dels serveis socials de Catalunya 3.1.  La planificació com a eina per a la realització dels drets socials La construcció d'un sistema de recursos que d'entrada és indefinit en els seus límits i a la vegada no disposa dels recursos suficients per afrontar els objectius que li marquen les lleis s'ha de fer gradualment, aplicant els disponibles a prioritats definides. Aquesta assignació gradual i racional és l'essència de la planificació, tècnica d'acció administrativa que està també al servei de la coordinació eficient de les diferents fonts de recursos (sentència 45/1991 del Tribunal constitucional). Hem dit anteriorment que s'articulava la xarxa bàsica de responsabilitat pública per garantir l'atenció social en condicions d'igualtat, i que cada servei o establiment té des d'aquell moment un únic responsable públic perfectament identificat; que el ciutadà sap a qui adreçar-se en la sol·licitud d'atenció, i que l'atenció s'ha de prestar obligadament en funció de la normativa establerta tot i la possibilitat d'estar sotmesa a limitacions de tipus tècnic i econòmic. Però la prioritat de planificació de recursos d'acord amb criteris d'igualtat o equilibri territorial pot compensar gradualment aquestes limitacions. No pot ser operatiu un sistema de serveis socials sense uns objectius clars i una estructura ben organitzada i dimensionada i sense una disponibilitat financera adient. Aquest és l'objecte de la planificació. Queda clar a la legislació comentada que llevat d'excepcions, com ara l'automatisme en la tutela institucional dels menors desemparats o les prestacions no contributives de jubilació, el drets subjectius als serveis socials són condicionats en el quantum i en el temps a la disponibilitat immediata dels recursos públics. Això no vol dir que la no dotació pressupostària dels recursos barri el pas a la realització dels drets, sinó únicament que s'han d'esperar a que es realitzi aquella dotació. La no dotació podrà tenir conseqüències de responsabilitat per perjudicis causats i obre el pas a la impugnació jurisdiccional dels pressupostos per infracció de la llei. L'activitat de les administracions públiques no està, en general, subjecta a una planificació temporal, però és inimaginable el compliment dels mandats constitucionals dels articles 31.2 (assignació equitativa dels recursos públics) i 103 (eficàcia, descentralització, coordinació) en relació amb el principis rectors de la política social (família, infància, disminuïts, vellesa) sense una determinació d'objectius, una sistematització de les actuacions i una previsió de recursos. Així ho va entendre el legislador català en regular el Sistema Català de Serveis Socials i en l'establir el règim jurídic de l'Administració local. És relativament fàcil articular normativament la coordinació administrativa entre òrgans jerarquitzats o quasi jerarquitzats com en el cas dels serveis de salut; però quan es tracta d'ens autònoms entre ells i a la vegada coresponsabilitzats d'uns mateixos serveis o, almenys, corresponsabilitzats en parts d'un procés de tractament de necessitats socials, la dificultat pot arribar al zenit. Però no ens és permès evadir-ho: l'exigència d'aplicació del principi de coordinació és conseqüència del principi de descentralització que genera relacions jurídiques que constitueixen un clar testimoni de la creixent superació del caràcter exclusivament local de determinades finalitats i de la insuficiència dels mitjans de què disposen els ens d'aquesta naturalesa per a assolir-les; els instruments a aquest efecte seran els contractes/relacions de cooperació i col·laboració (ENTRENA). La llei municipal i de règim local de Catalunya imposa en aquesta matèria l'aplicació d'instruments "ad hoc": Convenis de cooperació interadministrativa els quals per la seva essència sinalagmàtica han de ser expressió de voluntat lliure, i no sembla fàcil conjugar-los amb la imposició que comporta la planificació coordinadora assignada al govern, per la Llei de serveis socials. La solució al dilema ha de passar necessàriament per l'aplicació del títol XII de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, que tracta les relacions administratives, especialment l'article 131, pel qual la Generalitat pot coordinar l'activitat de les AA.LL.: Si l'activitat transcendeix l'àmbit dels interessos propis dels ens locals, si incideix en els interessos de la Generalitat, o si és concurrent o complementari respecte a la de la Generalitat, i en conseqüència, com que es produeixen totes tres situacions, la necessària i indiscutible coordinació s'ha d'articular, conjuntament o alternativament: Mitjançant la creació per llei d'òrgans paritaris de col·laboració. Mitjançant convenis de cooperació interadministrativa (art. 57 LRBRL) també previstos en el Decret 284/1996 de promoció, finançament i prestacions econòmiques dels serveis socials, i que són instruments ordinaris aplicats sistemàticament entre els departaments de la Generalitat amb els ajuntaments de població superior a 20.000 h i amb els consells comarcals. I també mitjançant el Pla d'actuació social (PAS) considerat aquest com a Pla sectorial de coordinació, si es configura com preveu l'art. 133 LMRLC. Les lleis reguladores dels diferents sectors de l'acció pública tal com ha fet les de serveis socials poden atribuir al Govern la facultat de coordinar l'activitat de les AALL per mitjà de plans sectorials de coordinació si les tècniques de cooperació voluntària no permeten assegurar la coherència en l'actuació de les diferents administracions públiques o si aquestes són inadequades en funció de les característiques de la tasca pública de què es tracta. Els plans sectorials han d'atendre necessàriament les previsions següents: La fixació dels objectius i la determinació de les prioritats de l'acció pública en la matèria corresponent. Les bases generals d'actuació per a programar, finançar i executar les activitats coordinades. L'establiment dels òrgans o instruments de coordinació corresponents, en els quals s'ha de garantir la participació dels ens locals interessats. En la tramitació dels plans s'ha de garantir la participació dels ens locals interessats i que aquests han de poder exercir llurs facultats de programació, planificació, ordenació i execució, si escau, dels serveis i activitats de llur competència en el marc de les previsions dels plans sectorials de coordinació. Sembla clar que la legislació de serveis socials vigent des de l'any 1994 i la regulació expressa del Decret 284/1996 legitima suficientment el Govern de la Generalitat d'acord amb els principis de l'article 133 per a llançar un pla sectorial imperatiu. Sense aquest pla és totalment impensable el confegir de la xarxa de serveis establerta per la Llei 4/1994 de descentralització. Però tot i això la tasca continua sent molt difícil perquè a la vegada el pla no podria ni afectar l'autonomia municipal ni comprometre els recursos locals de manera obligatòria. En conseqüència, només sembla viable una planificació imperativa condicional, és a dir, la vehiculada per l'acció de foment a l'estil dels plans concertats del Ministeri de Treball i Assumptes Socials, el qual, amb menys potestat normativa, potencia el sistema públic de serveis socials. Així, els Plans d'actuació social previstos a la legislació de serveis socials contribuirien a la coordinació, entesa com una actuació que en el marc d'una planificació sectorial busca la integració d'una diversitat de competències i administracions afectades en un sistema de conjunt unitari sense contradiccions ni disfuncions; i cal per a això fixar mesures suficients i mecanismes de relació que permetin la informació recíproca i una acció conjunta, així com pensar tant en tècniques autoritzatives com de coordinació, i també tècniques preventives o homogeneïtzadores. (STC 133/1990). La legislació de serveis socials (art. 23 del DL 14/94) estableix que correspon al Govern de la Generalitat definir la política general de serveis socials, i en conseqüència aprovar els instruments de planificació general (Plans d'actuació social), que han d'incloure els serveis d'atenció primària, els serveis especialitzats i les prestacions econòmiques complementàries. Els plans d'actuació social han de contemplar l'avaluació de les necessitats generals i sectorials de la població, les prioritats, l'afectació de recursos i els mecanismes de concertació i coordinació amb tota mena d'entitats, amb l'objectiu d'establir nivells mínims de prestacions i evitar desequilibris territorials. Els departaments de Benestar Social, i de Justícia pel que fa l'atenció a la infància, menors infractors i assistència social penitenciària són els òrgans del Govern que despleguen i coordinen la política per a la integració social. La interdependència de diferents nivells d'Administració i l'amplitud dels mandats constitucionals i legals, exigeixen organització sistemàtica i rigor científic en els plantejaments. Per això la planificació de la intervenció és imprescindible; les activitats de recerca, formació i assistència tècnica als professionals tampoc no es poden oblidar. Per a l'assoliment dels objectius, complint amb els mandats d'eficiència i coordinació, cal comptar amb la totalitat de recursos públics i privats finançats amb fons públics. 3.2.  El III Pla d'Actuació Social (III PAS) Els tres plans elaborats fins el present tenen plantejament i ambicions diferents. El primer per al període 1988-1991, elaborat pel Departament de Sanitat i Seguretat Social abans de la creació del Departament de Benestar Social es limitava a programar l'activitat de l'ICASS en la gestió i foment i adoptava, en conseqüència, estructura de planificació tecnocràtica ortodoxa i concreta, sens perjudici de possibles reorientacions posteriors; entre el seus mèrits es compten la potenciació de l'atenció primària i la creació del Comitè d'Experts en Formació de Recursos Humans dels Serveis Socials. El segon PAS (1992-95, prorrogat al 1996), ja elaborat des del Departament de Benestar Social, optà davant la dispersió de recursos, mètodes i terminologia amb que es trobava encara el sector per la planificació indicativa i harmonitzadora general d'objectius per al quadrienni i per programar anyalment en funció dels pressupostos l'activitat d'ICASS i DGAI, amb informació de programació i seguiment pel Consell General de Serveis Socials. Les seves apostes estaven en la definició del Sistema Català de Serveis Socials: "Aquest Sistema és el conjunt coordinat de serveis personals, prestacions econòmiques i activitats complementàries dutes a terme a Catalunya, sota responsabilitat de les diferents administracions públiques i de gestió i iniciativa públicoprivada, el qual té per objecte atendre de manera complementària a altres sistemes estructurals de protecció social pública situacions de necessitat personal, facilitar la integració social i millorar la cohesió de la comunitat", i també en la promoció de la descentralització, en l'atenció de les necessitats de subsistència amb la renda mínima d'inserció, i a treballar per la dimensió de la millora del benestar apostant per l'atenció precoç i l'ocupació dels disminuïts i per la qualitat de vida de la gent gran. Aquest pla volia, a manca d'impossibilitat legal per a imposar actuacions, ser referent tècnic per a avançar en la construcció harmònica del sistema per la via de la col·laboració voluntària. El III PAS per al quinquenni 1997-2001, suposa, a hores d'ara, l'intent de la planificació vinculant, assolida ja la legitimació per a fer-la. Tot i això reconeix d'entrada les seves limitacions afirmant que per causa de la multiplicitat d'agents concurrents i heterogeneïtat de situacions que es produeixen en els recursos del sistema, encara no es pot plantejar com a pla sectorial dels previstos a la legislació del règim local. Per tant, es presenta com a eina de confluència de programacions autònomes vers uns objectius comuns esperant que l'assoliment dels objectius operatius en el proper quinquenni permetrà afrontar un pla sectorial integral en el futur per a la plena articulació de la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública (XBRP). Els objectius generals d'aquesta nova etapa de la planificació del serveis socials a Catalunya, estan marcats per la llei de descentralització, i en conseqüència són: Desenvolupar el Sistema Català de Serveis Socials en el marc d'una corresponsabilització pública interadministrativa i d'una gestió i una iniciativa mixtes público-privades. Promoure i garantir el dret dels ciutadans a un sistema de serveis socials de responsabilitat pública, mitjançant la consolidació i el desplegament de recursos i de serveis al territori. Completar la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública, per tal que abasti les àrees d'actuació dels serveis socials, que són les següents: protecció social, jurídica i econòmica de la família i protecció integral de la infància i l'adolescència, atenció i promoció del benestar de la vellesa, promoció i atenció de les persones amb disminucions, prevenció de les drogodependències i reinserció social de toxicòmans, lluita contra les discriminacions, prevenció de la delinqüència i reinserció social d'expresos, ajut en situacions d'emergència social i lluita contra la marginació. Desconcentrar els serveis socials de la Generalitat de Catalunya d'acord amb la Llei 1/1995, de 16 de març, per la qual s'aprova el Pla general territorial de Catalunya, entès com a l'instrument definitori dels objectius d'equilibri territorial i alhora el marc orientador de les accions que emprenguin els poders públics per a millorar la qualitat de vida dels ciutadans de Catalunya, i també com a escenari global de referència i coordinació de l'actuació de la Generalitat de Catalunya. Assolir la plena coordinació de serveis i la màxima rendibilitat social dels recursos públics i privats. El III Pla d'actuació social (1997-2001) es presenta com a referent per a totes les administracions públiques i les entitats d'iniciativa social que actuen a Catalunya en l'àmbit dels serveis socials. És fruit de la funció directora del sistema de serveis socials que, a través de les competències en planificació i ordenació, correspon al Govern de Catalunya i de les aportacions de la resta d'administracions competents en la matèria, i preveu, tal com demana la normativa en aquest respecte, les necessitats generals i sectorials de la població, les prioritats, l'afectació de recursos i els mecanismes de coordinació i cooperació amb tota mena d'entitats tant públiques com privades amb l'objectiu d'establir nivells adequats de prestacions i evitar desequilibris territorials en la dotació de recursos. Aquests objectius generals i els principis directors del Pla d'actuació social es concreten en dos grans objectius operatius temporalitzats, cadascun dels quals s'articula i s'omple de contingut en els projectes que els conformen, que són comuns pel que fa a la seva estructura a totes les àrees d'actuació, però són específics i concrets en el desenvolupament corresponent a cadascuna d'aquestes àrees. Aquests objectius operatius comuns, amb el seu corresponent desplegament de projectes, són els que s'exposen a continuació: Estructurar la Xarxa Bàsica de Serveis Socials de Responsabilitat Pública, funcionalment i territorialment (temporalització: 1997-1999). Es pretén, des del punt de vista funcional: Garantir els drets. Per a això, i atenent al mandat constitucional que tota activitat pública ha de ser reglada, és indispensable normativitzar les relacions entre les administracions garants i els ciutadans creditors, per encertar en les prioritats, defugir de l'arbitrarietat i assegurar l'eficàcia. Els reglaments de les prestacions i serveis s'han de refer per definir el quantum prestacional i el tractament d'igualtat en l'accés als serveis. Definir l'operativitat. Cal dissenyar els circuits d'intervenció i accés als serveis, valoració dels estats de necessitat, coordinació i prioritats. També s'han d'articular els agents proveïdors dels serveis i en especial: Facilitar l'assumpció pels Consells Comarcals de les competències assignades. Reordenar l'administració dels serveis socials de la Generalitat. Integrar els serveis de la iniciativa social en la Xarxa Bàsica de Responsabilitat Pública. Normalitzar el finançament. Tot i el principi legal d'autosuficiència financera de les hisendes locals per cobrir les pròpies competències, es requereix un cert suport interadministratiu que convé normalitzar al màxim per afrontar la instal·lació i el manteniment de serveis permanents, per tant es reconeix la necessitat de mantenir fórmules adequades de cooperació interadministrativa, així com d'aplicar les fórmules de contractació pública -llei de contractes de les administracions públiques per a la concertació amb la iniciativa privada. També es preveuen fórmules de suport a la iniciativa social integrada a la xarxa bàsica. Des del punt de vista territorial es cerca: Compondre la xarxa inicial d'equipaments i serveis. S'aborda en primer lloc el confegiment de la xarxa d'equipaments públics sota el nou ordre competencial, de manera que cal preveure traspassos de l'Administració de la Generalitat a les Corporacions locals i adscripcions funcionals de serveis d'algunes d'aquestes a unes altres que en resulten competents. Equilibrar el territori. Aquesta és una exigència de racionalitat que cal atendre sense demora i abans d'endegar noves inversions o assentaments de serveis. Ho exigeix també el principi d'igualtat de tractament a tots els ciutadans. La planificació determina quins són els sectors prioritaris, a partir de l'establiment de mínims de cobertura, per les noves actuacions de l'Administració de la Generalitat, les quals han de tenir per objecte apropar els serveis als ciutadans i oferir-los les mateixes oportunitats a qualsevol sector de Catalunya, per tal que tots puguin trobar els recursos dels quals són creditors en el seu medi natural. Aquest equilibri territorial seguirà les pautes del Pla general territorial de Catalunya. Després d'haver fixat els mínims de cobertura en el primer període (1997-1999), durant el segon període (2000-2001) preveu anar avançant en les línies que a continuació s'exposen, tot i que, tenint en compte que es tracta d'aspectes de millora de l'eficàcia, de l'eficiència i de la qualitat, cal anar-les desenvolupant al llarg de tot el període de vigència del III Pla d'actuació social: Millorar l'eficàcia avançant cap a la cobertura idònia de serveis i prestacions. El que pretén el III PAS és determinar els paràmetres de cobertura adequada a les necessitats del país sense la pretensió d'assolir-ho tot dins el seu termini de vigència, per a això disposa d'un referent de futur en el qual avançar coordinadament tots els agents del sistema en funció de les disponibilitats pressupostàries. Es recorda al PAS que l'eficàcia no passa simplement per disposar de més recursos, sinó més important encara, que aquests siguin al més adequats als fins perseguits. Per això s'aprofundirà en l'estudi i recerca per la idoneïtat dels recursos i la validació dels mètodes d'intervenció que garanteixin resultats a una qualitat acceptable. L'avaluació continuada, l'assessorament tècnic, i la formació del professionals del treball social són actuacions a potenciar. Millorar l'eficiència: El sistema de serveis socials com qualsevol empresa o actuació pública o privada que es vulgui emprendre, requereix uns instruments operatius que donin el màxim resultat al mínim cost. Cal, per tant, repensar els instruments a l'abast: Potenciar i diversificar els agents gestors del serveis que reclama, en conseqüència, iniciativa empresarial en la gestió, sens perjudici de la titularitat pública dels serveis, i potenciar la creació d'empreses d'economia social per a alguns dels tipus de serveis; per a altres que han de seguir essent de gestió pública directa requereix una nova dinàmica de gestió. La iniciativa social ha de ser també potenciada en totes les àrees d'actuació per la seva gran capacitat d'afegir el factor de qualitat humana en les relacions amb l'usuari, i a això respondran les accions de foment. Tan complexa estructura requereix una implementació gradual, i en conseqüència es preveu que serà flexible i oberta, de manera que permeti les adaptacions anuals exigides per l'evolució de la demanda, l'evolució de les necessitats socials i l'evolució de la situació social i financera. A aquests efectes, es preveu una metodologia precisa de programacions funcionals anyals a les quals s'han d'afegir les de cada sector territorial competent. La dimensió funcional és el Pla director funcional anyal mitjançant el qual l'Administració de la Generalitat concreta anyalment, dins cada àrea d'actuació, i a la vista dels pressupostos aprovats pel Parlament de Catalunya, la programació específica de cada tipus de servei de la xarxa bàsica que és de la seva competència o que comptarà amb el seu suport financer. La dimensió territorial, la componen els plans territorials d'actuació social; cada Administració competent hi ha de concretar l'aplicació del PAS als sectors competencials respectius. El resultat de tot això ha de ser el sumatori de 82 programacions d'àrea bàsica (nivell I de la XBRP) relatives a les actuacions de cada corporació local en cada un dels sis tipus de serveis del nivell d'atenció primària dels quals són responsables. Quaranta-una programacions comarcals (nivell II de la XBRP) amb les actuacions en cada un dels 10 tipus de serveis de nivell segon; les programacions de les 19 comarques de població superior a 50.000 habitants seran efectuades pels respectius consells comarcals, i les programacions de les 22 comarques menors de 50.000 habitants s'han d'elaborar, atesa la manca de competència del consells respectius, pels departaments de Benestar Social i de Justícia. Sis programacions regionals de cada un dels 8 tipus de serveis del nivell III que componen la xarxa bàsica, i 3 programacions generals: El programa de prestacions econòmiques de l'ICASS, el programa de serveis i prestacions interdepartamentals, i el programa d'activitats complementàries. D'altra banda, tota aquesta tasca s'ha de traslladar als reglaments de garantia dels drets segons el següent esquema previst: Avançar per aquesta línia és difícil i compromès, però és el preu necessari per assolir el model de sistema de serveis socials establert legalment amb equitat i eficiència. Si no s'aconsegueix així s'han d'explorar altres alternatives al model; que sí que n'hi ha. 4.  Les alternatives de futur per a la universalització dels drets socials : Entre la coordinació intersectorial administrativa i la Seguretat Social complementària catalana A banda del model de coordinació administrativa intersectorial territorial previst en el III PAS i en la Llei 4/1994, el qual requereix per a la seva viabilitat molt de rigor tècnic i sistemàtica cooperació apartidista, es podrien enumerar com a alternatives a les quals acudir si no s'assoleixen uns bons resultats per manca de la necessària cooperació interadministrativa en el que s'està ara implementant: El model de privatització o desregulació, El model que podríem anomenar model de la centralització desconcentrada, i El model de la Seguretat Social complementària catalana. L'alternativa que des d'alguns angles es pregona demanant la desregulació i la privatització confiant la satisfacció de les necessitats humanes al mercat i a la filantropia impròpiament anomenada societat civil és demagògica, interessada, a mitjà termini antisocial, i està periclitada des de fa molts anys malgrat que es vulgui oferir com nova panacea al·legant crisi de l'Estat del benestar i ineficiència mai no provada del servei públic. Consistiria a tornar sota un nom eufemístic a l'època de la beneficència privada en la qual la persona necessitada es situa en una posició de súplica des de la qual mai no es pot parlar de drets, ni d'igualtat, ni d'universalitat o equitat per a tothom, i s'ha de confiar en la solidaritat dels solidaris i en l'ànim de lucre dels no solidaris. A l'igual que ningú no es planteja seriosament que la salut, l'educació o les pensions de subsistència tornin al règim d'assistència privada, perquè han de poder accedir-hi tots els ciutadans, no podem admetre que certes necessitats bàsiques només es puguin obtenir a través de la benevolència d'alguns o el lucre d'altres. Evidentment, altra cosa és, i que té molt poc a veure amb la privatització, que la xarxa pública utilitzi, via concert o conveni, els recursos privats quan poden oferir el valor afegit de la qualitat humanística que no pot donar sempre la indispensable ortodòxia funcionarial. El Model de la centralització desconcentrada suposaria la unificació legislativa, reglamentària, financera i gestora en un sol nivell d'Administració pública, que no pot ser altre que el mateix que avui administra la sanitat, l'ensenyament i l'ocupació, és a dir, l'Administració de la Generalitat. La centralització de les decisions quedaria, en aquest model, compensada per la desconcentració territorial de la gestió per mantenir l'apropament material del servei al ciutadà; amb això es resoldria el problema de la coordinació, però no n'hi ha prou amb aquesta sola centralització per a perfeccionar el model de futur, perquè el futur se'ns presenta en el sector de serveis socials com de gran increment de la demanda a causa de l'augment de la població amb dependència. En efecte, el que la població necessita com a indispensable per a la vida digna, i que l'economia del mercat no li dóna individualment, l'ha d'obtenir per l'esforç col·lectiu i solidari, com diu la llei de serveis socials i la Declaració Universal dels Drets Humans, i aquest esforç perquè sigui realment col·lectiu ha de ser forçós. Per tant, cal redissenyar parcialment la Seguretat Social per donar cabuda digna i segura als serveis socials, especialment a la indeclinable i costosa atenció a les persones amb dependències; perquè ara tornen a tenir actualitat les paraules introductòries del Reial decret que fa 80 anys va crear l'assegurança de retir obrer tot dient que per a més gran eficàcia i solvència cal implantar-lo amb caràcter obligatori perquè "...és d'aquelles mesures que amb la més gran urgència reclama la nostra economia nacional, no només per altes consideracions de justícia social, d'un ben entès humanitarisme sinó, també per a utilitat al Tresor Públic, abrumat avui d'atencions de beneficència que ho han de ser de previsió, com també per raons de conveniència tècnica". Així, doncs, acabem aquesta revisió de l'evolució legal dels serveis socials afirmant que només hi ha una alternativa realista o sortida de futur, i que s'haurà d'afrontar tant si el model de coordinació del III PAS es consolida com si no ho fa: el de la Seguretat Social complementària catalana. Perquè, si avança la coordinació, cosa que seria molt bona, podrem mantenir el sistema uns quants anys, però ens situarem a mitjà termini en una mena d'estanflació social (un estancament del finançament i una elevada taxa d'inflació de necessitats), i per sortir d'aquesta situació s'haurà d'abordar el finançament de les necessitats emergents amb noves fórmules o les clàssiques de proveïment d'ingressos, i una reducció de la despesa que s'origina en la duplicitat d'instàncies burocràtiques per la fragmentació del sistema entre nivells d'Administració. I en l'ordre jurídic la superació d'aquest previsible estat de coses solament es podrà afrontar desenvolupant l'Estatut d'autonomia en matèria de seguretat social i passar a legislar -a partir de les bases estatals actuals- un sistema autonòmic de protecció social adequat a la realitat catalana, integrant els règims jurídics de la renda mínima d'inserció, de les prestacions no contributives de fill a càrrec, invalidesa i jubilació, del subsidi d'atur i de les prestacions assistencials per a situacions de necessitat, i complementar-les amb una assegurança obligatòria personal per a situacions de dependència i amb la xarxa de serveis socials especialitzats centrada a l'ICASS i complementada pels serveis dels nivells I i II de la Xarxa Bàsica de l'Administració Local. Vehiculitzar el finançament d'aquest sistema complementari de serveis socials de la seguretat social catalana per via de l'IRPF, d'impostos indirectes o de cotització addicional són opcions a sospesar; però el que ja és inajornable és abordar el debat polític i jurídic per a preparar el futur immediat. Bibliografia: A) Llibres i articles de referència AJA, E., TORNOS, J., FONT, T., PERULLES i J.M., ALBERTI, E. El Sistema jurídico de las Comunidades Autónomas. Madrid: Tecnos, 1985. ARGULLOL MURGADAS, E. "La Ordenación de las competencias del Estado y de las CC.AA. en materia de Seguridad Social, en VV.AA". Jornadas técnicas sobre sanidad y Seguridad Social. Barcelona: Generalitat de Catalunya. 1984. BALBÍN DE UNQUERA, Antonio. "Reseña histórica y teoría de la Beneficencia". Madrid, 1862. BORRAJO DACRUZ, E. "El modelo de Seguridad Social en la perspectiva autonómica en VV.AA". Jornadas técnicas sobre sanidad y seguridad social en el Estado de las Autonomías. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 1984. CRUZ VILLALÓN, P. La doctrina constitucional del principio de cooperación, en VV.AA. Comunidades Autónomas e Instrumentos de Cooperación interterritorial. Juan Cano, edición y coordinación. Madrid: Parlamento de Andalucía y Tecnos, 1990. ENTRENA CUESTA, R. Curso de Derecho Administrativo, Vol. I/2, Organización Administrativa. Madrid Tecnos 1 Ed, 1995. FERNÁNDEZ PASTRANA i SABATÉ MURO. "La Administración Social en Cataluña. La Ley de Administración institucional de la sanidad, asistencia y servicios sociales". Revista de Seguridad Social núm.19, juliol-set. 1983. GARRIDO FALLA, F. La potestad organizatoria de las CC.AA. en materia de Seguridad Social, en VV.AA.: Jornadas Técnicas sobre Sanidad y Seguridad Social en el Estado de las Autonomías. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 1984. GARRIDO FALLA, F. La Administración única: Problemática de una obviedad. RAP 130, gener-abril 1993. GINER, S. i SARASA, S. "Altruismo cívico i política social", en Buen Gobierno i Política Social. Barcelona, 1997. GARRORENA MORALES, A. El Estado Español como Estado Social y Democrático de Derecho. Madrid: Tecnos, 1987. GENERALITAT DE CATALUNYA. Disposicions generals de Serveis Socials, 2ª edició. Barcelona 1991. Mapa de Serveis Socials. Barcelona, 1996. GENERALITAT DE CATALUNYA. III Pla d'Actuació Social 1997-2001. Barcelona, 1997. LUCAS VERDÚ, P. La Lucha por el Estado de Derecho. Bolonia: Publicaciones del Real Colegio de España, 1975. PECES-BARBA. Los valores superiores. Madrid: Tecnos, 1984. SUBIRATS, J. i GOMÀ, R. Políticas públicas en España. Barcelona, 1988. TOMÁS Y VALIENTE, F.