|
|  |
|
Febrer de 2002
|
|
Jordi Estivill
Director del GES de Barcelona
Professor de Política social
Consultor de Polítiques socials europees
|
|
L'autor de l'article "les polítiques socials de la unió europea en la vetlla del nou mil.leni" ens fa un símil de quines han estat i quines són les tendències polítiques que ha pres la Unió Europea des dels seus inicis fins el dia d'avui en l'àmbit dels serveis socials.
Per als pares de la pàtria europea l'edifici europeu s'havia de construir posant uns fonaments econòmics, la resta vindria sola. Aquesta concepció hegemònica en la dècada dels seixanta, ha anat canviant, i ha anat en augment la consciència que no es suficient el creixement econòmic per la millora de les condicions socials, que la integració econòmica no provoca necessàriament una aproximació dels sistemes socials i que les decisions europees en política econòmica poden arribar a generar desigualtats entre grups socials, territoris i generacions.
Des dels inicis de la Comunitat Europea al 1957 en el tractat de Roma en el que ja hi ha una declaració d'intencions de caire social, passant per la crisi econòmica del 73 en que es produeix l'eixamplament de la política sòciolaboral comunitària, el Tractat de Maastricht (desembre 1991), que recull, tot i que timidament, alguna iniciativa de caire social o la cimera de Niça de desembre de 2000 en que es proclama la Carat Europea dels drets Socials hem vist una lleugera evolució de les polítiques socials que des de la Comunitat Europea s'han dut a terme.
L'autor de l'article creu que s'ha d'entendre aquesta evolució en el marc difícil de la creació d'una Comunitat formada per socis que tenen profundes desigualtats així com similituds enter ells i en que els referents polítics en matèria social encara no estan ben definits. Per tant hem d'evitar caure en el que s'ha anomenat l'euroescepticisme, que creu que Europa no es res més que un gran mercat sense dimensió política ni social, com tampoc en l'extrem contrari dels eurooptimistes que ens faci pensar que la política social es trobarà en el cor de les decisions de les instàncies europees. Hem de seguir endavant en la recerca d'un model social europeu que busqui trets comuns dins de la diversitat.
|
|
|
| 1.
|
Pòrtic fluvial
|
Les polítiques socials dissenyades i desenvolupades a escala europea són com un riu. Neixen en unes deus llunyanes, de rajolí prim, baixen encaixonades entre muntanyes i en determinats períodes el seus cabals augmenten i el rierol originari es transforma en riu abundant. Però en altres moments de sequera, les aigües semblen desaparèixer sota la terra per tornar a emergir més lluny. La direcció del riu és potencialment clara: hauria de desembocar en els mars de les polítiques socials dels Estats Membres, si bé a vegades es desvia, fa meandres i l'estuari està ple d'intricats laberints.
L'objectiu d'aquest treball és deixar-se anar per aquest riu, analitzant el seu itinerari des de l'inici, però insistint en els darrers anys.[1] No es tracta, doncs, d'examinar les polítiques socials dels estats que componen la Unió Europea, sinó les d'aquesta.[2] També es pressuposa que el lector coneix les institucions i els mecanismes de l'Europa comunitària. Darrera limitació: Atesa la complexitat i l'extensió de la política social de la Unió, hom no podrà aturar-se en els raconets del riu ni en els seus afluents més marginals. Es tracta de presentar el seu curs central i la seva irrigació a Catalunya.
Remuntar-se a les fonts equival en la Política Social Europea a fer al·lusió al Tractat de Roma (1957). Aquest incloïa una vaporosa declaració en favor del progrés social i la millora de les condicions de vida i de treball i dues sèries d'articles. La primera concernia la lliure circulació dels treballadors (arts. 48 a 51) i la segona, anomenada més concretament política social (arts. 117 a 128), es limitava a la requalificació i reinstal.lació dels treballadors per mitjà d'un Fons Social Europeu (FSE). Entre les dues sèries hi havia una diferència fonamental, ja que els primers articles estaven sotmesos al procés aleshores imperant de presa de decisions comunitàries (proposta de la Comissió, consulta al Parlament i al Comitè Econòmic i Social i decisió final del Consell sota la forma de reglament o directiva); mentre que els segons, és a dir, les disposicions sobre l'ocupació, les condicions de treball, la formació professional i la Seguretat Social, només preveien la col.laboració entre els Estats Membres, i a la Comissió tan sols se li atorgava la funció de promoure estudis i informes i l'organització de les consultes (art. 118).
Així doncs, ja des dels inicis s'establia una regla del joc limitativa i no exempta d'ambigüitats: la lliure circulació era un afer comunitari, la resta pertanyia a la sobirania dels Estats. Els quals han defensat i continuen defensant gelosament aquesta sobirania. Per això s'ha dit[3] que no es demani a la Unió Europea allò que no s'està disposat a exigir dels Estats. També per això, davant les pressions que molt sovint reben, els responsables de les instàncies europees recorden el fet que les grans decisions de la política social es prenen en cada país i s'hi remeten.
Cal recordar també que les primeres decisions socials en l'àmbit europeu[4] van tenir un caràcter compensatori davant la reconversió que la siderúrgia francesa va haver de fer com a resultat de la negociació amb la resta de països (especialment Alemanya). Així, la segona lliçó que es pot extreure d'aquest dubitatiu naixement és que el riu sorgeix encaixonat al voltant de les altes parets de la política laboral i com a resultat, relativament residual, de les decisions industrials. Això remet a la tercera lliçó. Els pares de la pàtria europea, encertats en suposar que la creació d'un gran mercat posaria les bases de la pau i del creixement econòmic, creien fermament que aquest creixement comportaria una millora gairebé automàtica de les condicions de vida. Per a ells, l'edifici europeu s'havia de construir posant uns fonaments econòmics, que portarien a aixecar les parets de l'entesa política. La resta es trobaria a les golfes. El camp social i encara menys el cultural no es trobaven en les seves agendes.
Però aquesta concepció, dominant en tota l'Europa de la dècada dels seixanta, ha anat canviant i ha augmentat la consciència que: 1) el creixement econòmic és una condició necessària però no suficient per a la millora de les condicions socials; 2) la integració monetària, mercantil, financera, no provoca necessàriament una aproximació dels sistemes socials, i 3) les decisions europees de política econòmica també generen desigualtats entre els grups socials, els territoris i les generacions.
En aquest sentit, i tal com es veurà, la política social europea s'ha debatut entre les orientacions compensatòries i les subsidiàries, entre l'harmonització i la convergència, entre la funció d'estímul i la intervenció decidida, entre la pressió dels Estats i la legitimació de les instàncies supraestatals i subestatals.
|
|
 |
| 2.
|
Un rierol de muntanya encaixonat fins a 1974
|
Fins al 1974, no hi va haver grans modificacions. Creixement moderat de la població, augment de la seva esperança de vida i disminució del temps de vida activa, creixement de l'escolarització obligatòria i entrada progressiva de les dones en el treball remunerat, però sobretot unes taxes d'atur prou reduïdes en cinc països (Benelux, Alemanya i França) i que només eren proporcionalment més altes en certes regions i sobretot en el Mezzogiorno italià, sobre un rerafons d'expansió econòmica, del mercat de treball i de la protecció social, circumstàncies que no demanaven una forta intervenció supraestatal. Del 1961 al 1972 el Fons Social, amb un pressupost de 470 milions d'unitats de compte, va cobrir les demandes provinents majoritàriament del Govern italià per a la reinstal.lació dels seus emigrants i d'Alemanya per a la reeducació professional dels accidentats en el treball. Tanmateix, en la Conferència de la Cimera de la Haia de 1969 i en la de París de 1972, ja es va començar a reconèixer que l'harmonització del mercat de treball i de les polítiques estatals no eren tan automàtiques i que el funcionament del Fons Social, malgrat la reforma de 1971, tenia greus inconvenients. En primer lloc, perquè la intervenció del FSE depenia de la importància dels dispositius i mitjans financers dels estats membres i n'afavoria, doncs, més uns que no pas uns altres. En segon lloc, perquè, en funcionar com un mecanisme de compensació i sobre la base d'operacions elegibles, no es produïa una alimentació del pressupost comunitari i una concentració de les ajudes. I en tercer lloc, perquè el seu caràcter retroactiu no li permetia afrontar la problemàtica de l'atur provocat per les reconversions industrials i els canvis ràpids de la tecnologia, i encara menys anticipar-s'hi.[5]
També en les dècades dels cinquanta i els seixanta, un dels desafiaments ratificats en el Tractat de Roma era intentar transformar els grans moviments migratoris intraestatals en una lliure circulació de persones. Ja en el mes d'agost de 1961, un Reglament i una Directiva del Consell havien establert les primeres mesures per a la lliure circulació dels treballadors i sobre l'entrada, ocupació i estada d'ells i de les seves famílies en l'interior de la Comunitat. El març de 1964 i el 15 d'octubre de 1968, aquestes disposicions es varen completar en el sentit que qualsevol ciutadà de qualsevol estat membre tenia dret a accedir a i a exercir una activitat assalariada d'acord amb el mateix tractament que els treballadors autòctons. Havia de tenir les mateixes prioritats en l'accés al treball disponible, els mateixos avantatges socials, fiscals i d'habitatge, rebre la mateixa assistència en les oficines d'ocupació i gaudir dels mateixos drets sindicals. Així mateix, els membres de la família d'algú que treballés en algun Estat membre diferent del seu tenien dret a instal·lar-s'hi. La parella i els fills de menys de 21 anys tenien dret a accedir al treball i els fills havien d'ésser admesos en l'ensenyament general, professional i ocupacional en les mateixes condicions que els nascuts en l'Estat d'acollida. Aquest els havia de facilitar l'entrada sense visat ni obligació equivalent, reconèixer-los el dret d'estada mitjançant un permís que no podia ésser-los retirat encara que el treballador estigués aturat o en situació d'incapacitat laboral permanent. D'aquesta forma es materialitzava el principi de la lliure circulació de persones, que completava el de la circulació de mercaderies i de capitals en la perspectiva de la creació d'un gran mercat comú.
|
|
|
| 3.
|
Crisi del 73 i eixamplament de la política sociolaboral comunitària
|
Als inicis dels setanta les expectatives d'expansió econòmica i del mercat de treball eren encara bones. Però la crisi de 1973 trenca aquestes expectatives i tot i que els estats trigaran a reaccionar en les seves respectives polítiques, l'any 1974 el Consell del 21 de gener adopta el Programa d'Acció Social, que marca una fita en la política social comunitària, ja que, per un costat, es reconeix que no es pot desenvolupar una política social exclusivament a escala de cada Estat en una Europa en curs d'integració i, per l'altra, s'intenta integrar els continguts socials en la política general de la Comunitat, que s'estén clarament vers l'ocupació i la millora de les condicions de vida i de treball.
Això entroncava amb la reforma del Fons social de 1972 i amb la creació del I Programa europeu de lluita contra la pobresa, posat en marxa l'any 1975. En efecte, aquella reforma va establir que els criteris per al finançament de les accions no serien escollits en funció dels estats membres, sinó d'objectius comunitaris, i que podrien optar-hi empreses i organismes privats. Es dotava el FSE amb 440 milions d'unitats de compte, que havien d'ajudar a la formació professional, a l'accés als llocs de treball, a la promoció de l'ocupació en determinades regions i a facilitar el desplaçament dels treballadors. Al llarg dels anys, i fins al 1983, en què té lloc una nova reforma, el Consell, que podia ampliar la intervenció del Fons, va decidir obrir-lo vers l'agricultura, el sector tèxtil i la construcció i vers col·lectius específics com els treballadors migrants, els disminuïts, les dones, els aturats i els joves de menys de 25 anys a la recerca de treball.
L'atur esdevenia estructural i augmentava, per bé que amb diferències entre els estats. Les mesures conjunturals i descoordinades no podien corregir els desequilibris entre l'oferta i la demanda del mercat de treball. Les conseqüències de la crisi colpejaven durament certs sectors, certes regions i sobretot determinades categories de treballadors (de més edat, disminuïts) i sobretot els joves. Aquests passen a ésser objecte d'una atenció especial a partir de 1976 per augmentar les places disponibles dels centres de formació i per intentar resoldre el pas de l'escola al treball. El Regne Unit i Itàlia són els principals beneficiaris d'aquesta etapa, que acaba l'any 1983 per raó del desbordament del pressupost comunitari provocat per les demandes dels estats membres.
De 1983 a 1988, l'atenció del Fons va continuar dirigint-se vers els joves de menys de 25 anys i vers les regions més desfavorides, una tendència aquesta última afavorida per l'entrada d'Espanya i Portugal l'any 1986. Fins a aquest any, per tant, Catalunya no va poder gaudir d'aquest Fons. La seva complexitat tècnica i administrativa i el fet de no haver sabut escollir entre l'assistència conjuntural a determinades categories i una acció a llarg termini més estructural, així com el canvi de clima operat en les instàncies europees, van portar encara a una nova reforma l'any 1988.
D'altra banda, la crisi econòmica i social de 1973 estava fent ressorgir el tema de la pobresa. Si en les dècades anteriors la pobresa estava lligada a la imatge del pacífic "clochard" que s'escalfava en els metros de París i a l'acció caritativa i residual de determinades entitats privades, en els setanta el panorama es modifica substancialment. Els processos d'empobriment i marginació comencen a afectar col·lectius fins aleshores aliens, el mercat de treball no deixa entrar els sectors més febles o els n'expulsa, la desagregació urbana en els centres històrics i en els suburbis sorgits arran de les grans migracions anteriors genera una altra representació social del fenomen.[6] L'extensió i profunditat de la pobresa preocupen, i a intentar mesurar-la i diagnosticar-la és al que es dedica sobretot el primer Programa europeu de lluita contra la pobresa adoptat pel Consell de Ministres l'any 1975. Entre aquest any i el 1980 es desenvolupa aquest programa, que mobilitza petits projectes però que sobretot genera un important debat sobre la definició i l'extensió de la pobresa a cada país i a escala europea.[7] El Consell, en la sessió del 22 de juliol de 1975, tot just quan començava el Programa, adopta l'ara ja clàssica definició: "es consideren pobres aquelles persones que disposen d'ingressos inferiors a la meitat dels ingressos mitjans per càpita del país on viuen".
És gràcies a la pressió de la presidència irlandesa que es vencen els obstacles que marquen l'interval entre la fi del primer programa, 1980, i l'inici del segon, l'any 1985. Precisament és en la sessió del Consell del 19 de desembre de 1984 quan s'adopta la segona definició de pobresa, que es concretava així: "s'entén per persones pobres, les famílies i grups de persones, els recursos materials, culturals i socials dels quals són tan escassos que es troben exclosos de les formes de vida mínimament acceptables en l'Estat membre on viuen".
Tal com s'ha explicat en altres ocasions,[8] la primera definició, que prové de la llarga tradició britànica, condueix al concepte de pobresa relativa. Té el valor d'ésser mesurable, quantificable, comparable territorialment i remet a la distribució de les rendes. Però determina millor la desigualtat d'ingressos que les situacions reals de pobresa, no permet distingir la precarietat extrema i s'aplica més difícilment en les economies agràries, en les zones més rurals i/o on són importants l'economia subterrània i l'intercanvi no monetari.[9] A més, no inclou altres aspectes més socials, culturals o polítics que la creixent pluridimensionalitat de la precarietat han posat en relleu.
La segona definició continua posant l'accent en la manca de recursos, però n'eixampla el contingut i reconeix així mateix el fet que la pobresa pot afectar famílies i grups. Però en dificulta la quantificació i la comparabilitat quan parla de les "formes de vida mínimament acceptables". Ja que, què vol dir mínimament acceptable?; com es determinen aquests mínims i per part de qui?; i la qüestió de les formes de vida, quan se sap que són tan variables entre països i que existeix, en certa manera, una cultura específica de la pobresa que adopta comportaments difícilment estandarditzables? Per altra banda, aquesta segona definició comença a introduir la pobresa com una forma d'exclusió.[10]
Aquestes distincions poden semblar terminològiques però tenen, això no obstant, conseqüències en les directrius europees i en els programes que se'n deriven. Així, en la dècada dels anys setanta, l'interès se centrava en la pobresa i la marginació.[11] Nocions que, d'altra banda, eren àmpliament discutides conceptualment i metodològicament. El primer programa en va ésser una conseqüència i es va omplir de contingut amb aquests debats, mentre que el segon, en ser formulat en termes d'acció específica de lluita contra la pobresa, insistia sobre les intervencions dirigides a determinats col·lectius.[12] Vers la fi d'aquest segon programa, l'any 1988, la Comissió publica un document en el qual s'esmenten l'exclusió social, la marginació i les noves formes de pobresa.[13] En el mes de setembre de 1989 ja és el Consell de Ministres, qui adopta un text que oficialitza l'expressió exclusió social, la qual té una matriu més llatina i més especialment francesa.[14]
|
|
|
| 4.
|
Un bienni pletòric: 1988-1989
|
Si bé hi ha moments en què les aigües de la política social semblen estancar-se, n'hi ha d'altres en què s'acceleren. No és arriscat sostenir que aquest és el cas del bienni 1988-1989. Un any abans, el Consell havia signat l'Acta unica europea. El títol cinquè necessita les condicions de la cohesió econòmica i social, mots clau a partir d'aquell moment. L'article 130A diu clarament que la Comunitat "a fi de promoure un desenvolupament harmoniós, desenrotlla i continua la seva acció per tal de reforçar la seva cohesió econòmica i social", afegint-hi que "persegueix reduir les diferències entre les diverses regions i el retard de les menys afavorides". Els altres articles expliciten que els estats membres coordinen les seves polítiques econòmiques per obtenir els objectius esmentats i que la Comunitat sosté aquesta acció a través dels seus fons estructurals -FEOGA (agrícola), FSE (social), FEDER (regional).
La signatura de l'Acta única europea se situava en la perspectiva de la integració econòmica del mercat intern i en un context més favorable a la presa de decisions comunitàries que anaven més enllà del mercat únic. El Reaganisme i la seva versió forta europea, el Thatcherisme, havien perdut part de la seva empenta inicial. L'eix francoalemany funcionava prou bé. A l'Europa perifèrica, les opcions de centreesquerra s'afirmaven. Espanya i Portugal havien entrat sense gaires dificultats i aportaven dosis renovades "d'europeisme". Els sindicats, derrotats a la Gran Bretanya, es coordinaven millor en la CES (Confederació Europea de Sindicats) i per als empresaris quedaven lluny els tràngols de la crisi dels setanta. La relació de forces en el Parlament europeu també era favorable. Algunes de les iniciatives impulsades per la Comissió varen ésser fermament afavorides pel Parlament i posteriorment aprovades pel Consell. A algunes, el Comitè Econòmic i Social també hi va donar un suport decidit.
|
|
|
Una de les fites més significatives de l'acceleració que es produeix en el bienni és la Carta Comunitària dels Drets Socials, adoptada pel Consell Europeu d'Estrasburg el 8 i 9 de desembre de 1989. Feia temps que es demanava que la Comunitat definís una mena de Carta Constitucional. No deixava d'ésser xocant que el Consell d'Europa tingués una Declaració de Drets i que la convertís en una garantia d'entrada i que en canvi l'aleshores Comunitat Europea no en tingués una. Ràpidament, però, va aparèixer la clara oposició del govern Thatcher a fer passos en aquest sentit. I, per tant, la carta dels drets socials va quedar limitada a l'enumeració d'uns drets i a unes precisions concernint la participació dels treballadors. Quant als primers, es van fixar: la lliure circulació, el treball i una justa remuneració, la millora de les condicions de vida i de treball, la protecció social, la llibertat d'associació i de negociació col·lectiva, la formació professional, la igualtat de remuneració entre homes i dones, la protecció d'infants, adolescents, vells i disminuïts. Tanmateix, l'avenç va ésser més important en els drets de participació dels treballadors, en dos sentits: un, el de la informació, consulta i participació en les decisions empresarials i, l'altre, el de la participació financera dels assalariats en el capital i/o en els resultats. D'acord amb la carta social, aquests drets han d'ésser desenvolupats tenint en compte les pràctiques de cada país. En tot cas, la informació, la consulta i la participació han d'aplicar-se quan hi hagi canvis tecnològics que tinguin conseqüències en les condicions i l'organització del treball, en les reestructuracions o fusions d'empreses, en les rescissions col·lectives de treball i quan als treballadors, especialment els transfronterers, els quedin afectats els llocs de treball per mesures empresarials.
Alguns d'aquests drets, especialment els d'informació i consulta, s'han desenvolupat posteriorment a través de la Directiva del Consell de Ministres del 22 de setembre de 1994 amb la creació de Comitès d'Empresa Europeus en les empreses de més de 1.000 treballadors.[15] Així s'arriba a la possibilitat de signar convenis col·lectius a escala europea. D'altra banda, l'anomenat Diàleg social europeu, en el qual s'asseuen la Comissió i les grans organitzacions sindicals i patronals (CES, CEEP, UNICE), ha fet passos endavant des de les primeres reunions de Val Duchesse, ja que la Comissió va aprovar una Comunicació per la qual es constituïen un Comitè consultiu interprofessional, una Taula de negociació sectorial, un Comitè permanent sobre ocupació i unes Propostes de procediment. L'any 1995 es va arribar al primer Acord Europeu d'aquest Diàleg social sobre els permisos de paternitat; l'any 1997 se signa l'acord sobre el treball a temps parcial, que per una Directriu del Consell de desembre del mateix any s'estén al conjunt d'empreses i treballadors.[16]
Ara bé, aquests passos concerneixen el món del treball. Però, i per als altres, els que no tenen feina? El risc d'avançar molt en la primera direcció és el de cristal·litzar les separacions entre els que tenen treball i protecció social, els que tenen treball però no tenen protecció social (economia submergida), els que tenen protecció però no tenen treball (jubilats...), i finalment els que no tenen ni una cosa ni l'altra. La Confederació Europea de Sindicats,[17] i algunes organitzacions empresarials[18] no han deixat d'alertar sobre el risc d'aquest tipus d'exclusions successives.
Així, la preocupació per una carta dels drets socials i cívics de tots els ciutadans europeus ressorgeix periòdicament.[19] Es tractaria de definir un sostre de l'edifici europeu que plasmés un nou contracte social[20] i que definís alhora les aspiracions ciutadanes en drets i, potser encara més important, les formes precises d'accedir-hi.
El Tractat de Maastricht (desembre 1991) que instaura la Unió Europea recull tot i que tímidament, la idea de ciutadania europea, donant a tot ciutadà de la Unió, encara que no sigui originari de l'Estat on se celebren, el dret de votar i ésser elegible en les eleccions locals, el dret a la lliure circulació i residència i el dret a la protecció diplomàtica i consular quan es trobi fora de la Unió. A més, el Tractat dóna altres pistes socials a partir de l'article 117 i del protocol social del qual es va despenjar el Govern britànic. El debat sobre una possible Carta social va continuar, com ho reflecteixen l'avaluació i el debat del Llibre verd [21] i del llibre blanc de la política social.[22] En la Comunicació de la Comissió d'octubre de 1995 també se suggereix anar en aquesta línia i en les primeres pàgines del Programa d'acció social a mitjà termini d'abril del mateix any, s'afirma: "La proposta de llançar un debat sobre el futur de la Carta social i la seva eventual extensió a altres drets i responsabilitats és particularment important".[23] En part per respondre a aquest debat es va constituir un Comitè de Savis, que va treballar d'octubre de 1995 a març de 1996, mes en el qual va presentar el seu informe al Fòrum de la Política Social Europea. Aquest informe[24] comença afirmant que el gran dèficit de la Unió Europea són els drets cívics i socials. El document posterior que va ésser elaborat per la Conferència Intergovernamental i que va tenir un bon ressò feia una proposta per a la implantació dels drets cívics i socials a escala europea en tres fases. En la primera es tractaria d'establir un sòcol mínim de drets fonamentals, en la segona s'integrarien en els nous tractats europeus les recomanacions del Comitè de Savis i en la tercera, d'una durada de cinc anys, es concretaria una Carta europea dels drets socials. Però aquestes recomanacions no han estat, per ara, del tot seguides. Potser una de les dificultats és el traspàs de la normativa europea vers la de cada Estat. Per a uns cal insistir en noves accions legislatives a escala europea, mentre que altres només volen l'aplicació del marc legal existent, al qual molt sovint s'acusa de complex, excessiu i massa detallat. Uns tercers prefereixen que la Comissió presenti un conjunt de normes que entrin en les competències fixades pels tractats i no siguin incompatibles amb el principi de subsidiarietat. Per fi, una quarta opinió és la dels que argumenten a favor d'una extensió gradual de les normes mínimes obligatòries.
En els darrers dos anys torna a ressorgir la idea d'una plasmació jurídica dels drets fonamentals dels ciutadans europeus. Un grup d'experts, presidits per Spiros Simitis, va redactar un document que va presentar el mes de febrer de 1999 després d'haver-ne discutit el contingut amb la Plataforma d'organitzacions socials i els interlocutors socioeconòmics. En el seu pròleg s'afirma clarament "el que ara es necessita no és una deliberació més, sinó una decisió"[25]. L'informe reconeix que el Tractat d'Amsterdam és un pas endavant però insuficient, per després tractar els factors i els condicionants d'un futur reconeixement explícit dels drets fonamentals i acabar fent deu recomanacions concretes. Al mateix temps, el Consell europeu de Colònia havia demanat a la Convenció d'elaborar una Carta, el text de la qual va rebre més de mil esmenes. En el mes de setembre del 2000 i abans del Consell de Biarritz, després que la presidència portuguesa també impulsés la iniciativa, la Comissió presentava una Comunicació[26] en la qual definia unes característiques (valor afegit, visibilitat, protecció jurídica, subsidiarietat, etc...) que podien permetre arribar a un consens.
Per fi, en la Cimera de Niça d'aquest mes de desembre, la Carta era proclamada conjuntament pel mateix Consell, el Parlament i la Comissió, però no se la dotava d'un caràcter vinculant. Per tant, això significa que es té una mena de "bill of rights" comú que defineix un conjunt de drets concernint la Dignitat humana, la Llibertat, la Seguretat, la Igualtat, la Solidaritat (en la que s'inclouen els drets a la Seguretat Social i als serveis socials, a la salut, a l'accés als serveis d'interès econòmic general, al medi ambient, al consum), la Ciutadania i la Justícia, però que resta oberta, per ara, la qüestió de la seva vinculació i, per tant, de la seva aplicació concreta.
|
|
|
En aquesta perspectiva, el fructífer bienni 1988-1989 culmina a escala del Parlament amb la discussió sobre la introducció de les rendes mínimes. L'any 1988 aquest adopta una resolució que serà seguida en el mes de juny de 1992 per una recomanació del Consell de Ministres. Si els drets socials podien constituir un sostre, una garantia d'ingressos per a tots els ciutadans esdevenia els fonaments de l'edifici de la política social europea.
No va ésser fàcil adoptar resolució i recomanació. Però encara que cap de les dues no és vinculant, els seus efectes han influenciat la introducció de la renda mínima d'inserció a França; al País Basc,[27] que després ha fet de taca d'oli vers la resta de comunitats autònomes; a Catalunya i la més darrera, el Rendimento minimo garantido a Portugal.[28] Només resta Grècia[29] sense introduir aquesta mesura. El seu títol és significatiu de la negociació i relatiu grau de concreció de la proposta: "Criteris comuns relatius a recursos i prestacions suficients en els sistemes de protecció social". Així s'evita una al·lusió explícita a les rendes mínimes, però s'utilitzen recursos i prestacions en el marc de la protecció social. Això pot significar una ampliació del seu contingut en no restringir-se als ingressos monetaris no contributius, i si se'n fa una lectura àmplia s'incorpora la idea d'un conjunt de dispositius, socials, sanitaris, d'habitatge, de treball i de formació, dels quals els ciutadans han de gaudir per a la seva autosuficiència. Però, ¿com es mesura la suficiència? ¿A través de quins estàndards i comuns denominadors?
No acaben aquí, les dificultats, perquè l'articulat de la proposta incorpora la noció d'inserció. I aquest no és el cas de tots els països. Hom[30] ha fet una distinció entre els països de la primera generació que implanten les rendes mínimes (Dinamarca, Gran Bretanya, Holanda, Suècia, Alemanya, Irlanda,... fins i tot Bèlgica), per als quals aquestes tenen el sentit de manteniment d'ingressos sense contrapartides, i els països de la segona generació com Luxemburg (1986), França (1988), les comunitats autònomes de l'Estat espanyol i Portugal, que les adopten en la dècada dels vuitanta i noranta en una perspectiva contractual i com una mesura de lluita contra una pobresa que apareix cada cop com més estructural. Tanmateix, aquestes diferències tendeixen a esvair-se en la mesura que en tots els països es fan esforços per passar de mesures passives de protecció a mesures actives.
De totes formes, malgrat que en tots els països es tracta de prestacions diferencials de l'esquema general assistencial, destinades als que se situen per sota d'uns determinats llindars d'ingressos, la seva quantia, el nombre de beneficiaris, els criteris d'accés, la seva durada i la seva funció en el marc de la protecció social, no són iguals.[31]
El principal perill d'una eventual homogeneïtzació de les rendes mínimes a escala europea rau en el fet que això podria significar una reducció de les quanties i de les condicions més favorables dels països escandinaus i del nord i dels que es beneficien de les usualment altes prestacions categorials de mínims (vellesa, invalidesa...), mentre que en els països del sud, el problema és el seu finançament i que la seva implantació amb criteris mitjans xoca amb els avantatges comparatius de les assegurances categorials ja adquirides com en el cas de Grècia, a més de poder ésser una excusa per no augmentar les prestacions més generals existents.[32] D'altra banda, allò que és un mínim per a un suec o un holandès és pràcticament un màxim, per sobre del salari mínim interprofessional, per a un portuguès, la qual cosa pot tenir efectes perversos no solament en termes de la desincentivació al treball sinó també per a les xarxes informals de solidaritat.[33]
Cal recordar que tant la resolució com la recomanació inclouen l'avaluació de l'aplicació de les rendes mínimes en tots els estats de la Unió. La Comissió, a través de la Comunicació que defineix el Programa d'acció social 1998-2000, es va comprometre a fer-ho durant el 1998.[34] En l'Agenda Social aprovada en la Cimera de Niça es diu explícitament que s'ha de garantir el seguiment de la Recomanació de 1992 i examinar noves iniciatives que consolidin els progressos fets. Les darreres experimentacions realitzades a Portugal[35] i a Itàlia[36] haurien de contribuir-hi.
|
|
També el 1989 s'aprova el III Programa Europeu de Lluita contra la Pobresa. La seva importància es motivada per ser l'únic programa experimental de tipus social d'una certa envergadura ja que després dels precedents (PDI, PIM, OID) només havia existit ERGO per als aturats de llarga durada i HÈLIOS per als disminuïts. Precisament Pobresa-3 intentava superar l'enfocament per a col·lectius d'aquests dos altres programes i de l'anterior Pobresa-2, proposant una intervenció integral que es donava suport en tres dimensions: la pluridimensionalitat de la pobresa, la participació dels menys afavorits -aquesta era l'esotèrica denominació oficial- i el partenariat. Aquesta nova orientació va tenir una clara influència a Catalunya, no solament a través del projecte ONYAR EST gestionat per l'Ajuntament de Girona sinó també a través del butlletí que es va publicar i de la participació de responsables autonòmics i locals en les activitats de Pobresa-3.[37] Durant cinc anys, els 44 projectes aprovats havien de posar a prova aquest enfocament i comprovar quines eren les estratègies més adequades per lluitar contra la pobresa i l'exclusió. ¿Dues paraules per designar un mateix fenomen o dues interpretacions diferents?
En el mes d'abril de 1990, en la ciutat catalanòfona de l'Alguer va tenir lloc un important seminari,[38] convocat sota l'estimulant títol "La pobresa, la marginació i l'exclusió social en l'Europa dels anys 90". S'hi enfrontaven dialècticament dues tensions: una, la diferent aproximació a aquestes nocions per part dels experts procedents del nord i del centre d'Europa en relació amb la dels països del Sud i Perifèrics; segona, dues tradicions, la més quantitativista i pragmàtica procedent del món anglosaxó i la més teòrica i estratègica d'origen llatí, que insistia en la noció d'exclusió com a procés. No es tractava de tancar el debat. Tanmateix, varen identificar-se certs punts clau sota la forma d'interrogants: ¿en quina mesura l'exclusió social és diversa de la pobresa?; ¿aquests dos conceptes són equivalents, complementaris, contradictoris?; ¿quines estratègies diferencials són les més adequades en cada cas? ¿és que la pobresa material és més pròpia dels països menys desenvolupats i l'exclusió dels que tenen una posició econòmica més favorable?....[39]
L'any 1991, l'Observatori Europeu de les Polítiques Nacionals de Lluita contra l'Exclusió, creat per Pobresa 3, lligava l'exclusió amb el no accés als drets socials, obrint així una nova via d'interpretació que en algun cas ha estat seguida posteriorment. Potser un dels documents més aclaridors va ésser el que la Comissió va publicar en el mes de desembre de 1992 amb el títol: Vers una Europa de les Solidaritats. Intensificar la lluita contra l'exclusió social i promoure la integració. En les primeres pàgines d'aquest document precisa la seva posició. Així, el concepte d'exclusió implicaria el de pobresa, seria més ampli, mentre que el sentit invers no seria del tot cert pel fet d'existir certes formes d'exclusió que no comporten pobresa. A més, "la noció d'exclusió és dinàmica. Permet designar a la vegada els processos i els seus resultats... i més clarament que la noció de pobresa, massa sovint entesa en l'únic sentit de l'escassetat de rendes, posa l'accent en el caràcter multidimensional dels mecanismes a través dels quals persones i grups són rebutjats de la participació en els intercanvis, pràctiques i drets socials constitutius de la integració social i per tant de llur identitat".[40]
La major utilització del terme exclusió s'ha anat imposant. El Tractat de Maastricht i el seu protocol, la modificació del tercer objectiu del Fons Social Europeu, les diverses recomanacions del Parlament Europeu, el Llibre Verd i el Llibre Blanc de la política social europea, els programes d'acció social de la Comissió, etc., incorporen aquesta noció. Així, per exemple, el Llibre Verd de 1993 subratlla que si bé la pobresa i la marginació no són fenòmens nous, ara es posa l'accent en "la naturalesa estructural del procés que separa una part de la població de les oportunitats econòmiques i socials", per constatar més endavant que "no es tracta simplement de la distància entre el dalt i el baix de la piràmide social, sinó de la que hi ha entre els que tenen un lloc en la societat i els que n'estan exclosos". El Llibre Verd reafirma la visió més integral de l'exclusió quan afirma que aquesta "no significa únicament ingressos insuficients. Va més enllà fins i tot de la participació en el món del treball, es manifesta en àmbits com l'habitatge, l'educació, la salut i l'accés als serveis i no solament concerneix els individus que han tingut greus dificultats, sinó també els grups sotmesos a la discriminació, a la segregació o a l'afebliment de les formes tradicionals de les relacions socials".[41]
D'altra banda, la creixent popularitat del concepte d'exclusió presenta altres avantatges.
L'antònim de pobresa és riquesa, mentre que el d'exclusió és inserció, integració, incorporació. Potser per això existeix una acceptació més gran del segon vocable en la mesura que no té gaire sentit combatre la riquesa, sinó en tot cas la seva acumulació i distribució i, en canvi, és evident que la inserció s'ha convertit en una de les peces clau no ja de la política social sinó de la laboral.[42] Un altre avantatge del terme exclusió és la seva relativa ambigüitat. Per ara, no s'ha trobat una metodologia quantitativa que permeti precisar-la. Més aviat són les tècniques qualitatives les més utilitzades.[43] La imprecisió dels seus contorns -on acaba i on comença- en facilita l'ús. Si en fixar els dintells de pobresa certs corrents poden convertir-la en una noció estàtica, la idea d'exclusió com a procés articulat, successiu i acumulatiu, implica una visió dinàmica. De la fotografia es passa a la pel·lícula. Però en aquesta transició s'hi poden perdre claredat i detall i, per tant, és major el risc de les generalitzacions abusives i de les banalitzacions. Així, tothom pot adduir que està o queda exclòs d'alguna cosa.
També val a dir que el mot pobresa remet més a situacions anteriors lligades a la caritat i a la beneficència pública o privada que es pretenen superar. L'autoconsciència de la pobresa i la pròpia identificació amb aquesta situació no és evident i en determinats països, com Grècia per exemple, on hi ha molta gent que viu sota els llindars definits pels estàndards europeus i on tot el país es troba en un nivell inferior de desenvolupament, hi ha molt poca gent, aleshores, que es reconeguin com a pobres. L'objectivació de la pobresa subjectiva no deixa d'ésser complexa.[44]
En darrer terme, la utilització del mot pobresa pot generar estigmatitzacions que dificulten la mobilització de la població. Precisament, la incorporació de la població al treball, confrontada amb l'augment de l'atur, és una de les preocupacions de la reforma de 1988 del Fons Social Europeu, darrera proposta llançada en el bienni que es comenta.
En aquesta reforma se'n limiten els objectius, que passen a ésser cinc, es substitueix la gestió per projectes per un sistema de planificació-programació en un partenariat entre els estats i la Comissió i es posa l'accent en el caràcter complementari de les intervencions comunitàries en relació amb les polítiques de cada país. Així, apareix la fórmula dels marcs comunitaris de suport, que són plans plurianuals establerts pels estats que marquen les prioritats i les responsabilitats financeres. Es doblen els fons i l'any 1990 la Comissió llança un conjunt d'iniciatives amb objectius més precisos: Rechar (reconversió de les zones carboníferes), Envireg (regional), Stride (ciència i tecnologia per a la innovació i el desenvolupament regional), Interreg (regions frontereres), Regis (regions aïllades), Regen (xarxa de distribució del gas), Prisma (preparació empresarial al mercat únic) i Telemàtica (telecomunicació en les regions més endarrerides).
|
|
|
|
| 5.
|
Iniciatives i debats socials en els noranta
|
No és fàcil resumir el conjunt d'iniciatives i debats que han ocupat l'escena de la política social europea durant els anys noranta.
Segons com, semblaria que han estat dominants els criteris econòmics de convergència i que l'actual Unió Europea segueix essent un gran mercat (1993) on dominen els interessos de les grans corporacions. L'euro ja és a la cantonada. Però segons quins indicadors s'agafin, com l'atur, la pobresa relativa, el nombre dels sense sostre o el dels joves sense treball, el d'actes vandàlics de racisme, no manquen raons per argumentar a favor de l'euroescepticisme i la incapacitat de resoldre aquests problemes des de la perspectiva econòmica dominant en les instàncies europees.
Si l'òptica amb què s'analitza el període és més política, s'ha de constatar l'entrada (1995) de tres nous països, Àustria, Finlàndia i Suècia, el rebuig a fer-ho de Noruega i la insistència amb què truquen a la porta molts països de l'est. Al mateix temps, les esperances suscitades per la caiguda del Mur de Berlín s'han esvaït i la Unió Europea no ha sabut afrontar els conflictes militars latents en els països eslaus, i més particularment en els que formaven l'ex-Iugoslàvia. La seva intervenció en els que s'han desenvolupat més enllà de les seves fronteres tampoc no s'ha distingit per la seva eficàcia i la unificació de criteris. Davant la globalització econòmica, política i cultural, la seva veu i la seva força s'han sentit esmorteïdament, i si bé davant la pressió externa s'han fet algunes temptatives com la Conferència del Mediterrani de Barcelona, no hi ha una única política de cooperació. L'Europa-fortalesa continua dominant a la que baixaria els ponts llevadissos davant les pressions immigratòries.
D'altra banda, el joc intern s'ha diversificat. El Parlament té més pes, tot i que continua el "famós" dèficit democràtic derivat del fet que és el Consell qui realment decideix. El Comitè de les Regions ha guanyat posicions, així com el Comitè Econòmic i Social, que s'ha eixamplat. El Tribunal de Justícia ha anat establint una prudent jurisprudència favorable a la integració jurídica europea.[45] La cíclica polèmica sobre l'arbitrarietat de la burocràcia europea ha ressorgit en els darrers temps acompanyada en alguns casos de corrupció. Els Estats Membres reclamen i obtenen un major protagonisme. L'actual reformulació dels fons estructurals està posant a prova aquesta inestable relació.
En tot cas, el Tractat de Maastricht de 1991, del qual ja s'ha parlat, i el més recent d'Amsterdam (1997) marquen la dècada. Entremig, l'any 1993, cal assenyalar el llançament de l'anomenat Llibre Blanc de Delors, "Creixement, competitivitat i ocupació",[46] que intentava obrir una estratègia expansiva emparada en l'augment de la despesa pública europea, les xarxes de transport, les autopistes de la informació, la capacitat competitiva i la creació de llocs de treball. Però un any més tard, el president de la Comissió deixava el seu càrrec i gran part de les seves idees quedaven en la nevera comunitària... tot i que algunes han ressorgit després, sobretot les referides al món del treball. L'any 1995, el document "Iniciatives locals de desenvolupament i ocupació" assenyalava 17 sectors susceptibles de creació d'ocupació en el marc del desenvolupament local.[47] Aquesta perspectiva avançava amb els pactes territorials d'ocupació llençats pel president Santer i sobretot amb la incorporació al Tractat d'Amsterdam d'un nou capítol sobre l'ocupació. Per fi, la Cimera de Luxemburg de 1997 ha permès fer un altre pas endavant en la coordinació de les polítiques laborals en fixar unes prioritats, unes línies directrius o pilars (empresariat, ocupabilitat, adaptabilitat i igualtat d'oportunitats) i uns indicadors comuns i a comprometre els Estats a presentar uns plans anuals d'ocupació. Ara es pot dir que fins a cert punt existeix una estratègia europea per a l'ocupació que té tres anys i de la qual es fa una avaluació anual,[48] d'on comencen a sortir anàlisis crítiques[49] i derivacions com l'adoptada en la Cimera de Lisboa amb la societat de la informació i la incorporació de l'aprenentatge al llarg de la vida ("lifelong learning") en el segon pilar.
En aquest context, ¿quines han estat les qüestions i iniciatives més significatives en el camp social?
|
|
|
La qüestió d'un model social europeu ha sorgit amb força en els anys noranta. Només plantejar-se-la sense generar comentaris irònics ja indica quelcom. Voler contestar-la implica una visió des de fora i una altra des de dins.[50] Si existís un model social europeu,[51] això significaria que seria diferent dels altres i que des d'una atalaia exterior se'l podria veure com un bloc. Per a un observador japonès o nord-americà semblaria que la resposta és afirmativa: provenen d'un altre món que ha formulat els seus codis, la seva lògica, la seva cultura i, pel que sembla, aquests no són els que es troben en el vell continent ni els habitants d'aquest es reconeixen en els dels altres. És més, la majoria s'hi confronta.[52] Això succeeix, per exemple, quan es parla de rebaixar els alts nivells de protecció social europea per competir amb els productes japonesos o americans.
Tanmateix, si la visió és interna, la diversitat és el primer que salta als ulls. Per continuar amb l'exemple de la protecció, què tenen en comú un pensionista grec que té una reduïda oferta de serveis, s'empara en la solidaritat familiar, rep una pensió mínima d'una mútua que és tres vegades inferior a la d'un jubilat danès, amb aquest, que a més té una extensa gamma de dispositius assistencials públics? La posició davant la malaltia i la mort, el paper de la família, els valors religiosos, poden ésser enormement distants...
El desafiament d'un model social europeu és precisament trobar uns trets comuns dins de la diversitat. I aquests trets tenen a veure amb un patrimoni que apropa i separa (guerres), amb una situació, uns reptes i unes estratègies més sovint semblants que contradictòries.[53] El Llibre Verd de la Política Social de 1993 obria la qüestió i el Blanc de 1994 la va respondre dient que "hi ha certs valors compartits que formen la base del model social europeu que inclouen la democràcia i els drets fonamentals, la lliure negociació col·lectiva, l'economia de mercat, la igualtat d'oportunitats, la protecció social i la solidaritat".[54] Caldria afegir-hi, segons el mateix llibre, la subsidiarietat, la prioritat per al treball, la integració social i econòmica, la complementarietat entre l'eficiència econòmica i el progrés social, la convergència dels sistemes de protecció en el marc d'unes normes mínimes.
¿Són suficients aquests valors i principis per donar contingut al model social europeu? I sobretot, qui és l'encarregat de desenvolupar-los i aplicar-los? [55]
Segurament una resposta pragmàtica a la primera pregunta seria: Sí i no. Sí, perquè els processos econòmics, socials, polítics i culturals són cada vegada més semblants, encara que persisteixin les diferències entre el sud i el nord d'Europa,[56] i també perquè les mesures i estratègies tendeixen a apropar-se. No, perquè els instruments i la capacitat de decisió a escala europea són encara molt limitats. Això porta al segon interrogant. És a dir, quin és el model polític de la Unió que ha d'acompanyar la política social. Per ara no hi ha una resposta única.[57]
En tot cas, se sap que el projecte polític no pot ésser ni la continuïtat dels Estats nacionals sorgits el segle dinou ni la seva suma i juxtaposició. A més, les tradicions i les cultures hi són força dispars, igualment com ho són els estats del benestar [58] que s'han creat. Fins i tot s'ha dit que hi ha catorze estats del benestar,[59] entre els quals s'acostuma a distingir el model britànic, l'escandinau, el germànic i el perifèric.[60]
No es pot entrar aquí en el debat sobre l'estat del benestar i les seves sortides, tot i que té una influència innegable sobre la política social europea, ja que, per exemple, els partidaris de més mercat i menys Estat també ho defensen en aquest nivell, com igualment ho fan els que preconitzen passar del "welfare" al "workfare".[61] Però sí convé posar en relleu que el vell principi de subsidiarietat, que troba els seus orígens en la doctrina social de l'església catòlica del segle passat i que ha tingut una plasmació important en la cultura germànica, està replantejant constantment l'àmbit territorial on s'han de prendre les decisions de la política social. Les lectures d'aquest principi són múltiples i moltes prou interessades. Si se segueix al peu de la lletra -que només faci el de més amunt allò que no pot fer el de més avall-, el risc és el retorn vers un localisme baix de sostre, que si a més no té mitjans ni autonomia no pot afrontar els reptes socioeconòmics més importants. Fins i tot forçant el mecanisme del descompromís successiu, hom arribaria a atorgar a l'església, a la família i als individus la responsabilitat d'ésser els únics subsidiaris davant d'una desprotecció creixent!
Certament, cal pensar globalment i actuar localment i també pensar des de l'àmbit local i actuar globalment. O encara millor, trobar i donar les respostes adequades en els diversos esglaons de l'escala territorial. Aquesta és una de les discussions més importants en termes de política social europea, atesa la defensa que fan els estats de no situar els principals aspectes socials en l'àmbit comunitari. El Tractat de Maastricht així ho va posar en relleu i la regla de la unanimitat aplicada en el Consell quan aquest delibera sobre la Seguretat Social i la protecció social, la representació i la defensa dels treballadors i empresaris..., és la garantia per a cada Estat membre que cap regla no li serà imposada per l'esglaó superior. Però aleshores, ¿com es poden afrontar les conseqüències socials, negatives i positives, de les decisions monetàries, financeres, econòmiques, preses per les instàncies europees?
Tot això es reflecteix en un altre dels nuclis importants de la política social europea dels anys noranta, és a dir, la reforma de la protecció social.
|
|
|
De nou, cal esmentar que fins a la dècada actual, les autoritats europees només havien establert la necessitat d'una coordinació dels sistemes de protecció social. Aquesta era la perspectiva definida en l'article 51 del Tractat de Roma per facilitar la lliure circulació dels treballadors. Els reglaments del desembre de 1958, juny i març de 1972 precisen aquesta coordinació i de fet tant l'Acta Única de 1986 com el Tractat de Maastricht no modifiquen aquest principi.
Tanmateix, l'impacte del Mercat Comú,[62] d'una única moneda, així com la discussió sobre el "dumping social", han generat arguments a favor d'una harmonització/convergència de la protecció social europea. Es tracta de crear un espai social on no hi hagi diferències excessives entre els ciutadans com a contribuents i com a receptors de la Seguretat Social, i entre els països. De fet, la protecció social juga en la majoria de països un paper de mantenir les rendes i d'assegurar uns nivells mínims i/o bàsics d'existència,[63] i també, en altres, de distribuir els ingressos. Intentar harmonitzar volia dir que es farien esforços actius per anar equiparant finançament, contribucions i prestacions tot fixant els criteris a escala europea. Això no va semblar oportú i, per tant, es va optar per la via de la convergència,[64] és a dir, de tractar de prendre mesures que tendencialment anessin en el mateix sentit i amb un punt comú d'arribada. S'espera, d'altra banda, que aquest procés sigui ajudat per la creixent interacció de les economies dels països de la Unió.[65]
Així, doncs, el debat entre harmonització i convergència ha basculat, per ara, a favor d'aquesta darrera, per moltes raons, entre altres per la mateixa legitimació i sobirania dels estats i llur política social, però també per la complexitat que suposa equiparar sistemes tan diversos.
Una vegada més, s'ha de dir que, vist des de fora, el nivell mitjà de la despesa pública europea dedicada a la protecció social, que està al voltant del 28% del Producte interior brut, és relativament homogeni i que fora de Grècia pràcticament tots els països oscil·len entre el 20% i el 30%, mentre que Canadà hi destina el 19%, Austràlia el 16%, els Estats Units el 15%, el Japó menys del 12% i entre el 5% i el 10% multitud d'altres països.[66] A més, en els darrers anys són els països que menys gastaven en la protecció social, els que més hi han destinat, sense compensar, però, els diferencials mitjans amb els països del nord i del centre d'Europa. Tots comparteixen el fet que la pensió de Vellesa, seguida de la d'Assistència Sanitària, és el concepte al qual destinen més recursos, al mateix temps que han hagut d'adaptar-se a l'envelliment de la població i han tractat de reduir els costos de l'assistència sanitària, tot reforçant, d'altra banda, els incentius per treballar, reorientant-se vers polítiques més actives.[67] Igualment, és poden detectar processos vers una possible convergència, com, per exemple, el fet que els models professionalistes de molts països tendeixen a generalitzar-se a donar una cobertura a tots els ciutadans a través de les prestacions de mínims i que els models més universals (britànic, escandinau) es particularitzen o, millor, tendeixen a ésser més selectius, bé sigui a través del control de recursos ("Means Test"), bé focalitzant les prestacions en funció de determinades poblacions ("Targeting") com en el cas d'Irlanda. Segurament, es podrien detectar altres característiques i processos comuns.[68]
Tanmateix, les disparitats continuen essent prou considerables, tant en el patrimoni històric, la concepció de l'organització i del finançament de la protecció social com en el nombre i la tipologia de les prestacions actuals. Per exemple, és notable la diferència que existeix en els subsidis familiars, importants en els països centrals i del nord i pràcticament inexistents en els perifèrics, o en les prestacions de l'atur, permanents en els primers i subjectes a moltes limitacions en els segons.
Per intentar, primer, conèixer aquesta complexitat; segon, intercanviar la informació; tercer, cooperar i, quart, esbrinar quines possibilitats hi ha de compartir idees que millorin i facin més eficaços els sistemes de protecció social, en la dècada dels noranta es prenen un conjunt d'iniciatives.
L'any 1991, la Comissió va formular una proposta per avançar en la convergència de la protecció social, que va ésser aprovada pel Parlament Europeu i el Comitè Econòmic i Social. L'any 1992, emparant-se en aquella proposta, el Consell va adoptar dues recomanacions: una concernint els "criteris comuns per als recursos i prestacions suficients",[69] i l'altra sobre la "convergència dels objectius i polítiques de la protecció social".[70] Des de 1993, la Comissió elabora unes memòries bianuals[71] i, d'altra banda, s'ha posat en marxa un sistema comparatiu de la protecció social en tots els països a través del MISSOC[72] i des de l'any 2000 es publica un informe anual sobre la situació social. Algunes de les conclusions dels consells de ministres celebrats a Brussel·les, Corfú, Essen (política laboral) i Cannes (proposta francesa) es refereixen a la necessitat d'adoptar polítiques de prestacions més actives. El Consell informal dels ministres encarregats de la Seguretat Social, celebrat a París el 2 de febrer de 1995, va recordar el seu compromís amb el model social europeu i la seva voluntat de millorar la coordinació i l'efectivitat dels sistemes de protecció social.
La Comissió inclou en el Programa d'acció social de 1995 a 1997 una proposta d'esquema de discussió sobre el futur de la protecció social. Aquest és el nom que adopta la Comunicació que presenta a la fi de 1995.[73] Allí es comença per convidar a concertar la reflexió sobre els objectius, problemes i formes de posar en comú la protecció social. Després es recorda que aquesta pot ésser definida com "el conjunt de mecanismes col·lectius de transferències que protegeixen les persones dels riscs socials". Definició discutible,[74] com totes, però que en ser tan genèrica permet englobar la Seguretat Social, les assegurances privades i fins i tot les transferències no monetàries... De fet, això inclou el conjunt de la Seguretat Social, sigui o no contributiva i, per extensió, els serveis socials, monetaris o no. En el document, la Comissió atreu l'atenció sobre els problemes més importants dels sistemes de protecció: el desequilibri entre l'oferta i la demanda d'ocupació; el finançament; l'impacte que hi tenen els canvis demogràfics i els sistemes sanitaris; la lliure circulació i la manera que els sistemes públics i les assegurances privades operin conjuntament. Per fi, convida al debat al conjunt d'actors econòmics i socials.
La segona comunicació de la Comissió, sota el nom de "Modernització i millora de la protecció social a la Unió Europea",[75] és del 12 de març de 1997 i recull les principals qüestions sorgides del debat i les seves implicacions polítiques després de mostrar les principals dades comparatives. Contràriament a les tesis neoliberals, la Comissió presenta la despesa social també com una inversió que genera creixement, tot afirmant que "aquells Estats que tenen una protecció social forta presenten sovint millors resultats del PIB per càpita i de la seva balança de pagaments". Això significa donar-li la volta als arguments que insisteixen que la despesa de la protecció social gravita negativament sobre la dinàmica econòmica i disminueix la capacitat competitiva. El Tercer Informe de la Comissió sobre la protecció social a l'Europa de 1997 també va en aquest sentit.[76]
En els darrers dos anys, dues Presidències de la Unió s'han preocupat per aquestes problemàtiques. La primera, la Irlandesa, que té una llarga tradició en la promoció del domini social. En el mes de novembre de 1996 va convocar una important conferència sota el títol "Noves direccions en el benestar social",[77] al voltant de cinc temes clau: la coordinació entre les polítiques laborals i les de benestar; les relacions entre els incentius al treball i les prestacions socials; la capacitat de participació; les polítiques actives, i com afrontar la pobresa i l'exclusió. La segona, l'holandesa, que té un sistema de protecció social molt alt (el 33% sobre el PIB) i que des de fa uns anys està introduint modificacions per mantenir uns mínims que són prou importants,[78] en restringir les prestacions suplementàries i aplicar mesures d'incorporació al mercat de treball, especialment amb el treball a temps parcial. A partir de la Conferència d'Holanda del mes de gener de 1997, s'incorporen al debat europeu la preocupació per la protecció social com a factor productiu, la individualització de les prestacions sense menystenir la situació de les dones i la manera de mantenir la solidaritat generacional enmig de l'envelliment de la població.
Precisament la penúltima Comunicació[79] de la Comissió en aquests afers atreu l'atenció sobre la solidaritat generacional i es presenta com una contribució a l'Any internacional de les persones grans (1999).
L'última Comunicació de la Comissió de l'any 1999, que porta el títol "Una estratègia concertada per modernitzar la protecció social", comença per assenyalar que la major interdependència econòmica que el mercat interior i la moneda única acceleren fan que "les reformes dels sistemes de protecció social d'un Estat membre siguin d'interès per als altres i afectin a tots"[80]. De fet, l'estratègia europea de l'ocupació comença a condicionar una protecció social que es fonamenta en el treball. Així, quan la tercera Directriu demana que augmenti el nombre de persones acollides a les mesures actives, això pot obligar a reformar les condicions d'accés a les prestacions i la disponibilitat de les persones per a la formació. Així també, la insistència en el fet que els treballadors de més edat continuïn treballant i que es puguin conciliar la vida familiar i la vida professional condiciona les pensions de jubilació i els serveis socials necessaris per permetre aquesta conciliació. D'altra banda, la possible entrada de deu països de l'Europa Central i Oriental significa un augment de 105 milions de persones d'uns països que tenen uns nivells de protecció social molt menors i que es veuran obligats a fer esforços considerables en aquest camp.
La Comunicació proposa quatre objectius: 1) fer que treballar sigui més rendible i garantir uns ingressos assegurats, 2) aconseguir unes pensions segures i viables, 3) promoure la inclusió social, i 4) garantir una atenció sanitària viable i d'alta qualitat. Per això, demana una major fluïdesa de l'intercanvi entre els Estats, supervisar l'evolució de la protecció social i ampliar el debat amb el Parlament, el Comitè Econòmic i Social, el Comitè de les Regions i el conjunt de la societat civil.
Així doncs, aquest debat no solament queda obert, sinó que s'insisteix que s'ampliï i molt probablement tindrà noves aportacions en els propers anys.
|
|
|
Molt sovint pot fer l'efecte que la política social europea és un laberint on el fil d'Ariadna que condueix vers la sortida és difícil de trobar. Per això, convé aclarir a través de quins mitjans opera. El més important és el suport financer a través dels fons estructurals. El segon són els instruments legislatius, fonamentalment els tractats, però també els reglaments, les directrius, les decisions vinculants, sense oblidar el Tribunal de Justícia, que aplica el Dret comunitari. Les seves sentències sobre els casos Grevier i Barber han fet avançar les legislacions nacionals sobre la igualtat en el tractament dels immigrants i de les dones. El tercer és l'intercanvi d'informació i de pràctiques innovadores que puguin transferir les lliçons que se'n deriven vers altres països o vers els centres de decisió en política social d'àmbits territorials més amplis (nacionals, europeus).
Actualment, hi ha milers de projectes experimentals a tot Europa[81] que, promoguts per la Comissió, tracten de cobrir aquests objectius, organitzant la transnacionalitat, verificant el valor afegit europeu i intentant tenir un impacte i una visibilitat més enllà del territori on operen. Aquest és un procés que s'inicià a la fi dels vuitanta i que s'ha desenvolupat àmpliament en els anys noranta.
El tema educatiu i de la joventut té uns orígens anteriors. Des de 1964, amb La Joventut per Europa, que ara està en la seva quarta formulació (2000-2004), hi ha hagut programes que promouen l'intercanvi de joves, la preparació per a la vida adulta i professional (PETRA), la mobilitat en l'ensenyança superior (TEMPUS). A partir de 1995, programes anteriors com Erasmus, Comett, Petra, Force i Eurotecnet queden englobats dins de Sòcrates (850 milions d'ecus), destinat a la cooperació transnacional en l'ensenyança universitària, a la introducció de la dimensió europea en tots els nivells formatius, a l'augment dels coneixements lingüístics, l'educació oberta i a distància. No cal oblidar l'existència del CEDEFOP, centre dedicat a la formació professional ni la de YOUTHSTART, que va promoure la integració dels joves menys qualificats en el mercat de treball.
La via dels programes experimentals va confirmar-se amb Pobresa 2 de 1985 a 1989 i va continuar amb Pobresa 3 de 1989 a 1994. L'any 1988 es llança IRIS, que era una xarxa de projectes per a la formació professional de les dones, i un any abans, el Consell aprovava un programa d'acció per promoure la integració de nens disminuïts. També es va promoure ERGO I per als aturats de llarga durada.
Persones pobres, dones, minusvàlids i aturats han estat en el centre de les preocupacions d'aquest tipus de programes. Però el seu desenvolupament ha seguit camins diferents.[82] En el cas de les dones, IRIS s'ha anat transformant en una xarxa d'organitzacions i, des de l'1 de juliol de 1995, en una associació sense ànim lucratiu que ha signat una convenció amb la Comissió. L'anomenat "lobby" femení ha estat molt actiu en els darrers anys. Sobre la base de la Recomanació del Consell de l'any 1984, s'han portat a terme quatre programes d'acció a favor de la igualtat d'oportunitats entre homes i dones. El quart,[83] (1996-2000) va ésser establert per la Decisió del Consell de 22 de desembre de 1995 i perseguia l'eliminació de la segregació en el mercat del treball, un millor accés a la formació, la conciliació entre la vida familiar i la vida professional, un major equilibri en la participació en els centres de decisió i reforçar les condicions d'exercici del dret a la igualtat. Molts d'aquests temes han estat objecte de recomanacions i resolucions.[84] Potser cal ressaltar la data del 14 de desembre de 1995, que va ser quan a través del diàleg social es va signar l'acord sobre els permisos parentals. Seguidament, la Comissió va adoptar un Projecte de directiva, que el Consell va aprovar el 29 de març de 1996. També és important la idea de la integració de la igualtat entre homes i dones en les polítiques comunitàries ("mainstreaming"). Així, s'ha reforçat i ampliat el Comitè Consultiu i s'ha constituït un grup d'interserveis amb membres de les direccions generals afectades. En el mes de maig de 1996 encara, la Comissió va destinar al programa NOW 500 milions d'ecus. Aquest programa, situat en el marc de la iniciativa Ocupació i valorització dels recursos humans, ha finançat projectes que contribueixin a reduir l'atur de les dones i millorar-ne l'estatus, qualificació i carrera professional. També existeixen els programes DAPHNE, que promou mesures per combatre la violència contra els infants, els joves i les dones, i STOP, contra el comerç dels éssers humans i l'explotació sexual, i actualment s'està a l'espera de l'aprovació del V Programa d'Acció Comunitària sobre la igualtat d'oportunitats entre dones i homes.[85]
D'aquesta manera, les decisions europees van basculant vers el principi de no discriminació i igualtat tal com reflecteix el Tractat d'Amsterdam.
Això també es reflecteix en el cas dels disminuïts. Hom calcula que hi ha 30 milions de persones afectades per alguna discapacitació física o mental a la Unió Europea. El primer programa d'acció per a aquest col·lectiu data de 1981. El Consell va adoptar, el 24 de juliol de 1986, una recomanació sobre l'ocupació dels disminuïts i deu anys més tard la Comissió, amb la comunicació de juliol de 1996, ha insistit en la igualtat d'oportunitats de les persones discapacitades. Des de la fi dels anys 80, la Comissió, a través de HANDYNET, té un banc de dades informatitzades sobre les ajudes als disminuïts i el Programa HÈLIOS, que ja és en la seva tercera etapa, finança projectes innovadors en la formació i readaptació professional i la integració econòmica i social de les persones disminuïdes. D'altra banda, des de setembre de 1993 hi ha un programa denominat TIDE que promou projectes d'aplicació de les noves tecnologies per facilitar la comunicació, la mobilitat i l'ocupació dels disminuïts. No cal oblidar que també ha existit HORIZON, que des de 1994 i fins a 1999 ha finançat projectes per millorar l'accés al mercat de treball dels col·lectius discapacitats. Malgrat aquests considerables esforços no sembla que en el terreny de les idees, per exemple de noves orientacions més preventives i anticipatives de les situacions de disminució, les instàncies europees hagin avançat gaire,[86] tot i la darrera Comunicació al Consell, "Vers una Europa sense barreres per a les persones amb discapacitat".[87]
Hi ha hagut dos programes ERGO per als aturats de llarga durada, tot i que l'interès per l'atur es remunta als anys 70 i que en els 80 el Consell va adoptar un conjunt de resolucions,[88] algunes de les quals van accentuar l'actuació del Fons social europeu. El primer ERGO (1989-1993) es va dedicar a l'avaluació de projectes i mesures de lluita contra l'atur de llarga durada, a organitzar el debat entre els diversos actors amb vista a afavorir el partenariat i a finançar activitats per a la transferència de metodologia. L'avaluació va estar ben plantejada[89] i es van publicar uns interessants llibrets de bones pràctiques;[90] però, en canvi, la segona fase d'ERGO no va funcionar gaire bé i va posar de manifest els límits d'un programa experimental amb pocs recursos per abastar una problemàtica tan important.[91]
En aquest cas, i raonablement a mesura que l'atur ha esdevingut estructural i afecta al voltant de 17 milions de persones i augmenta sobretot el de llarga durada, les mesures per combatre'l han anat incorporant-se més a les polítiques estructurals.[92] Encara que continuen existint els programes LEADER (desenvolupament en zones rurals); LEDA (desenvolupament local); i, més darrerament, l'article 10 del FEDER, URBAN, en el qual al costat del medi ambient i la promoció d'infraestructures també s'hi troba la lluita contra l'atur i l'exclusió en les zones urbanes desfavorides.[93]
Així, a partir del Llibre Blanc de Delors (1993), de la identificació dels 17 sectors que poden crear ocupació i de la Comunicació de la Comissió del 13 de juny de 1995, formulant una estratègia per a la promoció del desenvolupament local i les iniciatives d'ocupació, el panorama institucional ha canviat. Cada cop més s'aferma la idea de l'àmbit local com a territori apropiat per a la creació d'ocupació,[94] encara que això exigeixi temps i la identificació d'un espai apropiat, emparat per uns contextos més amplis i en un partenariat horitzontal amb tots els actors locals implicats i vertical amb les agències que es mouen en altres territoris.[95]
L'actuació de les institucions europees respecte als col·lectius específics no deixa d'ésser problemàtica, ja que sempre és possible argumentar que són les autoritats de cada país les qui en primera instància se n'han d'ocupar. Per això, la Comunitat insisteix, cada vegada més, en el caràcter horitzontal i transversal dels seus programes i a donar suport a les activitats que tenen aquest caràcter dins d'una perspectiva transnacional. La Comunitat també escull vies indirectes per atreure l'atenció sobre determinats col·lectius; sobre temes que poden ésser nous o apressants. És amb aquesta finalitat que utilitza els Observatoris [96], a través dels quals s'examina l'evolució de la realitat, com per exemple el que va existir durant Pobresa III o els que existeixen sobre la família, les drogues i les toxicomanies, el de l'ocupació... També es dóna un significat particular als Anys commemoratius, fent que aquests juguin un paper catalitzador i de concentració i estímul dels esforços que es fan en els Estats membres. En determinats casos, es cofinancen projectes que posen a prova a escala local el valor afegit europeu. Així per exemple, l'any 1993 va ésser destinat a la vellesa i la solidaritat entre generacions, l'any 1996 a la formació al llarg de la vida i l'any 1997 a la lluita contra el racisme, la xenofòbia i l'antisemitisme.[97]
Sovint, aquests laboratoris,[98] serveixen per preparar programes de major envergadura[99] com ha estat el cas de la darrera temàtica en plasmar-se jurídicament en els articles 12 i 14 del Tractat d'Amsterdam, que donen al Consell la possibilitat d'arbitrar mesures contra qualsevol tipus de discriminacions i que es concreta mitjançant la creació de dispositius permanents com l'Observatori Europeu del Racisme posat en marxa a Viena. De fet, el Consell de 27 de novembre del 2000 va aprovar un nou programa d'acció comunitària de lluita contra la discriminació per al període 2001-2006. El programa, que compta amb un finançament de prop de 100 milions d'euros, té un llarg preàmbul en el qual es destaca la voluntat de formular una estratègia global per lluitar contra tot tipus de discriminació, atorga un considerable paper a les organitzacions voluntàries i a la col.laboració entre els estats membres i la Comissió. Aquesta col.laboració es plasma en la creació d'un Comitè de cooperació. D'altra banda, es preveuen un conjunt d'accions comunitàries lligades a l'anàlisi de l'evolució de la realitat, l'avaluació de les legislacions i mesures, la cooperació i promoció de les xarxes europees i la sensibilització de l'opinió pública.
Les instàncies europees també obren camps de reflexió i d'actuació que, o bé són innovadors o indagatoris de noves possibilitats, o sobre els quals hi ha una menor sensibilitat en els estats membres. En són exemple la insistència dirigida als països perifèrics perquè incorporin mesures medioambientals, reflectida en el Fons de Cohesió o en l'URBAN; l'Acció pilot capital local amb finalitat social, emparada en l'article 6 del Fons social europeu, i el programa comunitari sobre la salut i la seguretat en el treball i la prevenció sanitària (salut pública, consum de tabac, SIDA, drogodependències, càncer, malalties transmissibles...).
Per fi, existeixen les línies pressupostàries que serveixen per finançar accions molt concretes, limitades en el temps i dirigides a objectius molt precisos i alhora tan dispersos com la sensibilització de l'opinió pública envers la política agrària, l'acció d'integració dels refugiats, la cooperació en la formació professional, la lluita contra el turisme sexual en altres països, etc.[100]
|
|
|
Navegar pels rius de les polítiques socials europees és gairebé un art. Remolins xucladors, encluses, fons enganyosos, vores difuses i trànsit intens. Cal utilitzar bones cartes de navegació, sobretot perquè quan es participa en encontres i reunions amb altres que transiten pels mateixos torrents o quan es vol llegir els textos que emanen de les instàncies europees hom es pot perdre, malgrat comprendre les llengües utilitzades, pels intricats canals de la hidrografia europea. Paraules que no tenen el mateix sentit, codis i litúrgies diferents, lògiques opaques que han d'ésser desxifrades. Així, per exemple, quan es parla de la participació, s'ha d'entendre cogestió o autogestió?; la sinèrgia és física, química o financera?; l'efecte multiplicador remet a l'aritmètica o a les teories keynesianes?, la visibilitat és un efecte òptic?; la multidimensionalitat és un tipus de projecció cinematogràfica?, i el partenariat ¿una invitació a compartir una dansa, un negoci o els productes de la terra?, què signifiquen exactament la transnacionalitat, la innovació, l'elegibilitat, la transferibilitat, la integralitat, el cofinançament i els últims invents del "mainstreaming", del "benchmarking" i de la coordinació oberta?
No és el cas, aquí, de fer un diccionari,[101] sinó senzillament d'advertir d'aquests esculls i d'invitar els que volen endinsar-se per la política social europea a no deixar embarrancar les seves gavarres, a que al mateix temps que aquestes paraules són obstacles també serveixen d'orientació estratègica.
En efecte, en la majoria de les orientacions i reglaments dels fons, dels programes i de les iniciatives, s'utilitza un vocabulari específic que és una condició per entendre'ls i alhora per dissenyar els projectes que s'hi volen presentar. Així, si es demana cofinançament és perquè s'entén que s'ha d'ajudar a qui s'ajuda i aquest cofinançament és variable en funció de criteris més o menys discutibles, però que tendeixen a afavorir les zones i col·lectius menys desenvolupats. També, si es formulen criteris d'elegibilitat és perquè no tothom ni tots els projectes mereixen ésser aprovats. En postular la idea de valor afegit europeu s'entén que s'han d'incorporar els continguts i les estratègies definides en aquest àmbit i fer esforços perquè les lliçons que se'n deriven siguin aplicables a altres llocs. La qual cosa es connecta amb les perspectives de transferibilitat, és a dir, que cal intentar que les ensenyances siguin suficientment generals perquè puguin traslladar-se a altres contexts. Aleshores, la transnacionalitat,[102] criteri cada cop més exigit, pren sentit, no únicament com a intercanvi d'informació i visites, sinó com un procés d'implicació entre les persones, les metodologies, i els coneixements de projectes de països diversos. Es tracta d'anar construint xarxes que vagin lligant els actors de la política social europea. La innovació té a veure amb el temps i l'espai, ja que allò que es planteja com una novetat en un lloc, en un moment, pot no ser-ho en altres. La sinèrgia prové de l'interès d'aprofitar al màxim els recursos i es connecta amb l'efecte multiplicador en el sentit de generar noves accions, atreure nous agents i arribar al màxim de beneficiaris, la qual cosa acostuma a passar per fer esforços de visibilitat, de donar a conèixer allò que es fa. La multidimensionalitat, la participació i el partenariat,[103] lligat a la integralitat, foren principis de Pobresa 3[104] però després s'han incorporat a molts altres programes. Per un costat, la realitat social, i l'exclusió en particular, presenten sempre moltes cares, que estan a més interrelacionades, per la qual cosa si hom vol atacar-les ho ha de fer intentant abastar-ne el màxim, procurant sobretot que hi intervinguin els afectats i els ciutadans i que s'hi associïn el conjunt d'actors, públics i privats, econòmics i socials, tot potenciant d'aquesta manera els recursos existents en un territori i donant més poder a les organitzacions de base ("empowerment"). El "mainstream" és un corrent del Golf que endolceix el clima de les costes irlandeses i s'ha d'entendre com la temptativa d'integrar les lliçons particulars apreses en els projectes concrets en les polítiques més generals tant de la Unió com en les dels Estats membres. I per això es necessita, a més d'un procés constant d'avaluació, anar establint fites, "benchmarking", que marquen els objectius de les fases intermèdies. Així, si hom va més enllà de les paraules i n'agafa els continguts i tracta d'aplicar-los, podrà constatar que es transformen en senyals orientadors que tenen una relativa coherència interna.
Fa vint anys, a Catalunya gairebé ningú en el camp social no formulava projectes i actuava partint-ne d'ells i es parlava encara menys de partenariat i que el sector públic i el privat compartissin recursos i, si bé sempre ha existit una sensibilitat europea, s'anava a "Europa" a inspirar-se o a copiar models, metodologies i fórmules organitzatives. Això ha canviat. Des de la Generalitat fins a la més humil associació de veïns, tothom fa esforços per connectar-se i desenvolupar relacions amb socis d'altres països europeus. El nombre de seminaris, congressos, reunions de treball amb dimensió europea, és molt considerable, així com el de les publicacions que s'hi refereixen.[105] La gran majoria dels responsables polítics i tècnics i dels operadors del camp social es defineixen a partir de la cultura social europea i n'adopten, més o menys bé, els corrents principals. També els estudis comparatius han augmentat.[106] Una primera qüestió és que aquests estudis condueixin a mesures que vagin equiparant els drets, les prestacions i els serveis dels ciutadans catalans amb els dels països més avançats de la Unió. Una segona qüestió és la de transformar una posició més passiva en una altra de més activa, tot volent incidir en el disseny d'aquestes polítiques. Però aquest no és un problema específic de Catalunya, sinó de molts altres indrets, ja que un dels riscs de la cultura social europea, amb el seu propi vocabulari i ideari, és que respongui més a les manies dels "euròcrates" de Brussel·les o a les modes dels països més forts que no pas a les necessitats i interessos del conjunt dels ciutadans. En els anys noranta i en part per respondre a aquest repte, les instàncies europees i, més en particular, la Comissió s'han dotat d'alguns mecanismes i han fet més complexes les regles del joc i el nombre d'interlocutors.
|
|
|
La Comissió, un dels actors principals de la política social europea, té un considerable marge de maniobra, ja que és ella la que elabora el pressupost i les propostes dirigides a les altres institucions (Consell, Parlament) i executa les decisions, però també té límits, molts procedents de la seva relació/ confrontació amb els estats membres. Altres s'originen en el seu peculiar estatus d'Administració pública europea. En tot cas, davant del risc d'estar aïllada i distant o de respondre només als interessos dels estats, és important per a ella conèixer el que succeeix en tota la geografia europea i que li arribin les pulsions del cor de la societat. Això comença a manifestar-se de manera més apressant en la dècada dels vuitanta i s'aferma en els noranta, coincidint a més amb l'onada expansiva del món associatiu.[107]
Aquest ha crescut de manera molt notable i tot i que troba les seves arrels a escala local, s'ha anat convertint en un interlocutor cada cop més imprescindible en àmbits més amplis fins arribar a l'europeu. En aquest nivell, l'actuació de grups de pressió no és nova i, des dels inicis, el món comercial, industrial i econòmic, ha creat milers d'aquests tipus d'iniciatives que pul·lulen pels centres de decisió.[108] El món social va començar més tard, a la fi dels anys setanta i lligat a l'estructuració d'organitzacions d'origen eclesiàstic com Eurocàritas, Quart Món o l'Exèrcit de Salut, a col·lectius específics com Eurolink Age (vellesa), o a confederacions internacionals que es "regionalitzaven" (Comitè de "liason" europeu de la Creu Roja, Comitè Europeu de l'Associació Internacional de Benestar Social). En els vuitanta, aquest tipus d'iniciatives es multipliquen, bé perquè la Comissió les ha auspiciat (FEANTSA, EAPN...) o com a resultat d'un procés federatiu i acumulatiu. Actualment passen de 100 les xarxes i plataformes que actuen, amb més o menys vitalitat, en el camp social a escala europea.[109] En els darrers tres anys, s'han constituït la plataforma europea de les organitzacions voluntàries del camp social, la de les que lluiten pel medi ambient ("Green 8"), les que actuen en solidaritat amb els països menys desenvolupats i les de defensa dels drets de l'home.
La majoria creen ocupació, proporcionen una àmplia gamma de serveis, representen els interessos dels ciutadans i col·lectius, defensen els drets humans i són escoles de democràcia i participació, afavoreixen les ajudes mútues i plantegen alternatives a les polítiques socials. Des dels inicis dels noranta, les organitzacions sociovoluntàries han anat adquirint protagonisme, són presents en la majoria dels congressos i encontres europeus i moltes d'elles tenen relacions més o menys formals amb les direccions generals de la Comissió. L'any 1993, en la Conferència de Copenhague "Lluitar contra l'exclusió social", el president Delors[110] va proposar la creació d'una Taula Consultiva Permanent on a més de la Comissió i les organitzacions sindicals i empresarials, hi participessin la Xarxa Europea d'Organitzacions Voluntàries Contra la Pobresa (EAPN) i la que representa el moviment associatiu familiar (COFACE). De fet, aquesta taula no va funcionar, però el procés confederatiu ha continuat. Des de 1995 existeix la Plataforma d'organitzacions socials i des de 1996 es convoca bianualment el Fòrum Europeu de la Política Social, que és un moment important del que cada vegada es coneix més com a diàleg civil. L'any 1997, la Comissió va publicar una Comunicació sobre el "Foment del paper de les associacions i de les fundacions a Europa".[111]
No deixa d'ésser rellevant la manera en què són presentades en aquesta Comunicació les associacions i fundacions, i també les cooperatives i mutualitats com a components de l'economia social, i el criteri amb què són definides: ésser una entitat formal, no distribuir beneficis, tenir independència i llibertat per autogovernar-se, gestionar-se de forma "desinteressada" i tenir una activitat pública. Se'n ressalta la importància econòmica i social, sobretot en la creació d'ocupació, amb un 23% de mitjana en la Unió Europea de 1991 a 1996, davant un 6% de llocs de treball creats per la resta de l'economia.[112] La Comunicació acaba plantejant problemes i respostes i insistint en la transnacionalitat i en la forma de millorar l'intercanvi d'informació i "d'establir un diàleg i una consulta sistemàtica i regular".[113] Això es proposa traduir-ho dedicant un Any europeu al moviment associatiu, creant un observatori, millorant l'accés als fons europeus i fins i tot estudiant la possibilitat de crear un fons especial per finançar les activitats transnacionals del món associatiu. L'any 2000, la Comissió ha tornat a insistir-hi amb una nova Comunicació[114] sobre com millorar la seva relació amb aquest tipus d'organitzacions. En el mes d'octubre de 1999, el Comitè Econòmic i Social va celebrar la primera convenció sota el nom de la "Societat civil organitzada a nivell europeu", mostrant així la seva candidatura per a ésser precisament el lloc on s'expressi aquesta societat civil organitzada[115]. L'anomenat diàleg civil en paral·lel al diàleg social comença, no sense contradiccions,[116] a prendre una major força.
Val la pena ressaltar la temàtica de l'economia social perquè d'ésser una desconeguda que trucava a les portes de la política social europea n'ha traspassat els llindars i comença a ésser reconeguda.[117] Aquest procés, que, d'altra banda, es correspon amb la creixent importància de l'economia social arreu d'Europa i, més particularment, de les empreses socials i d'inserció a França i Bèlgica; de les cooperatives socials a Itàlia i Suècia; de les Community Business a Gran Bretanya,...,[118] va començar amb el Congrés de Beaune a França l'any 1992[119] i ha prosseguit amb un conjunt de recerques, trobades i iniciatives[120], les quals han generat uns passos conc | | | | |
